“財(cái)政生態(tài)”說(shuō)

與“財(cái)政生態(tài)”的理念相比，“金融生態(tài)”的提出要早得多。近10年前，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川在“中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇”上，首次倡導(dǎo)建立金融生態(tài)理念。受其啟發(fā)，筆者以為同樣有必要通過(guò)建立完善的財(cái)政生態(tài)來(lái)促進(jìn)財(cái)政持續(xù)發(fā)展和防范財(cái)政（金融）風(fēng)險(xiǎn)。

如同自然界中的生態(tài)總是在一定自然環(huán)境中形成一樣，財(cái)政生態(tài)也是在一定政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律（制度）及國(guó)家層面中形成的，具有特色鮮明的制度結(jié)構(gòu)特征。因此，本文所提出的財(cái)政生態(tài)可表述為：通過(guò)各制度要素間的相互作用，使這個(gè)為特定階級(jí)服務(wù)的政府行為始終遵循于一個(gè)能動(dòng)的動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)，作用和反作用于經(jīng)濟(jì)、支撐和服務(wù)于文明社會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展。

改善財(cái)政生態(tài)的緊迫性

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政發(fā)展改革尚不能說(shuō)是步入財(cái)政生態(tài)體系的良性運(yùn)行軌道，財(cái)政平穩(wěn)健康發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)正在或已經(jīng)在逐步失去平衡。影響財(cái)政生態(tài)平衡循環(huán)的阻抗因素主要表現(xiàn)為3個(gè)方面：

（一）從財(cái)政的生態(tài)體系來(lái)看，財(cái)政生態(tài)各因素間存在著無(wú)序博弈。

1994年實(shí)施分稅制改革，稅源穩(wěn)定、稅基寬廣 ，且易于征收的稅種大部分劃歸中央，而那些收入不夠穩(wěn)定、征收較難的稅種留給了地方。中央集中了主要收入，雖然大大增強(qiáng)了中央調(diào)控的力度，為促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展提供了保障，卻沒(méi)有同步集中事權(quán)和支出責(zé)任。于是，在分稅制與現(xiàn)行主體財(cái)政框架中，形成中央和地方財(cái)力呈倒金字塔結(jié)構(gòu)，也使中央與地方在分權(quán)體制上產(chǎn)生沖突。于是，地方承受著越來(lái)越重的支出壓力，特別是原本積弱的縣、鄉(xiāng)財(cái)政。

（二）從財(cái)政“收”與“支”來(lái)看，財(cái)政生態(tài)呈現(xiàn)多元化的不平衡。

在財(cái)政收入方面。由于較大程度上存在非科學(xué)的政績(jī)觀，加之考評(píng)機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致地方政府重收輕支、重收入增幅輕收入質(zhì)量，“抓收入為綱”成為常態(tài)。于是，不少地區(qū)出現(xiàn)了財(cái)政收入“跨越式”和超常規(guī)增長(zhǎng)，增幅動(dòng)輒高達(dá)30%至40%，甚至有50%至60%。

在財(cái)政支出方面。隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，加之結(jié)構(gòu)性減稅等因素，財(cái)政收入高幅增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)難以為繼。而在這樣的背景中，從中央到地方均強(qiáng)調(diào)民生保障，各種剛性支出較以往時(shí)期更加突出，并且，由于近年來(lái)的收入高幅增長(zhǎng)，更賦予了財(cái)政支出“財(cái)政萬(wàn)能論”和“財(cái)政支出責(zé)任無(wú)限化”色彩，直接導(dǎo)致地方政府強(qiáng)烈的支出沖動(dòng)，使得市及以下財(cái)政、特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行陷入捉襟見(jiàn)肘的困境。另一方面是，我國(guó)各級(jí)財(cái)政普遍存在重支出、輕績(jī)效現(xiàn)象，支出績(jī)效不高、浪費(fèi)嚴(yán)重。

上述收支主體的扭曲，直接形成了實(shí)質(zhì)性的財(cái)政赤字，年度收支無(wú)法實(shí)現(xiàn)平衡。這當(dāng)中，有不少地區(qū)在年初編制預(yù)算時(shí)就是赤字預(yù)算，但均以“擬通過(guò)調(diào)入資金尋求財(cái)政平衡”在同級(jí)人代會(huì)上予以通過(guò)。

（三）從財(cái)政的外部環(huán)境來(lái)看，財(cái)政生態(tài)的平衡和優(yōu)化乏力。

一方面，政府債務(wù)。已引起中央高度重視的政府性債務(wù)，將愈來(lái)愈影響財(cái)政生態(tài)的平衡與優(yōu)化。令人擔(dān)心的是現(xiàn)實(shí)中的債務(wù)大量存在，隱性債務(wù)無(wú)法可知。無(wú)論是顯性債務(wù)，還是隱性債務(wù)，最后都將由財(cái)政兜底。

另一方面，財(cái)政人員。相當(dāng)多區(qū)域的財(cái)政系統(tǒng)人員老化、結(jié)構(gòu)不合理、嚴(yán)重缺編。這一現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)顯得尤為嚴(yán)重。大部分財(cái)政所無(wú)法真正實(shí)行崗位間的制約與制衡，從而使既有的財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)制度無(wú)法很好地執(zhí)行，形成監(jiān)管空白，影響財(cái)政資金的安全運(yùn)行。同時(shí)，由于歷史的原因，縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制不順，基層財(cái)政所的隸屬關(guān)系模糊，有的縣是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員和隸屬關(guān)系均在縣級(jí)財(cái)政局；也有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只受縣級(jí)財(cái)政業(yè)務(wù)指導(dǎo)。沒(méi)能完全理順的行政關(guān)系影響了基層財(cái)政所的職能發(fā)揮，尤其是無(wú)法真正實(shí)施財(cái)政財(cái)務(wù)就近就地監(jiān)管。

另外，作為財(cái)政平衡自我調(diào)節(jié)機(jī)制手段之一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有其不夠完善的方面，突出表現(xiàn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重偏大、一般轉(zhuǎn)移支付比例偏低。同時(shí)，中央、省級(jí)財(cái)政掌握著諸多專項(xiàng)資金，數(shù)額巨大、項(xiàng)目繁多，上級(jí)財(cái)政遵循“遍灑楊柳水”的所謂的“普惠”意識(shí)，加之基層“會(huì)哭的孩子有奶吃”，于是專項(xiàng)資金成了“遍撒胡椒粉”，整體效率不高。

如何改善

第一，完善稅制與體制的頂層設(shè)計(jì)，逐步構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，加快建立與財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)機(jī)制。

要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，著力為財(cái)政可持續(xù)發(fā)展提供良好的生態(tài)機(jī)制。首先，深化中央與地方財(cái)政體制改革。按照多予少取、取予適度的原則，真正建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政分配體制。其次，深化省以下財(cái)政體制改革。要依據(jù)省情實(shí)際，盡可能下劃省級(jí)部分收入；建立統(tǒng)一規(guī)范的省市（縣）稅收增量分享機(jī)制，包括遞增上解措施。當(dāng)前，要圍繞擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣為重點(diǎn)，引入扁平化管理理念，擴(kuò)大省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)范圍。第三，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。要加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合力度，同時(shí)一并完善專項(xiàng)資金設(shè)立、審批、撥付、監(jiān)管意見(jiàn)；抓緊進(jìn)行零散的專項(xiàng)資金清理、歸并，減少專項(xiàng)資金分散、名目繁多、整體效益不高的現(xiàn)象；分類出臺(tái)專項(xiàng)資金整合使用辦法，使有限資金最大限度發(fā)揮效益。另外，國(guó)家和省出臺(tái)各類惠民政策時(shí)要考慮縣鄉(xiāng)財(cái)力的承受能力，盡可能減少縣級(jí)配套額度，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付縣應(yīng)該降低甚至取消配套。

第二，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，促進(jìn)財(cái)政收入和諧增長(zhǎng)，加快財(cái)政外部生態(tài)體系的自我修復(fù)。

一方面，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，要堅(jiān)持“放水養(yǎng)魚”，以進(jìn)一步涵養(yǎng)稅源。這當(dāng)中，要依照主體功能區(qū)定位和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角，謀劃好縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，要整合要素、強(qiáng)化監(jiān)管，維護(hù)財(cái)政收入真實(shí)性。特別是要完善考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，淡化地方政府“抓收入為綱”，緩解和抑制地方政府尋求稅收收入以外的增收沖動(dòng)，真正杜絕虛增財(cái)政收入現(xiàn)象。同時(shí)，要加快財(cái)稅信息化建設(shè)，財(cái)、稅、庫(kù)、行相關(guān)信息的適時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政收入的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

第三，實(shí)現(xiàn)支出理性回歸，全面提升支出績(jī)效，努力為財(cái)政生態(tài)的穩(wěn)固平衡提供良好的內(nèi)部秩序。

要深化預(yù)算管理改革，建立“全口徑”政府預(yù)算制度，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算決算公開(kāi)，構(gòu)建公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體系。要實(shí)行結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理與預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合，消化壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，在盤活閑置和沉淀資金的同時(shí)，激活和釋放存量資金內(nèi)部動(dòng)力。堅(jiān)持量力而行，在正確處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系，均等公共服務(wù)與財(cái)政可持續(xù)能力的關(guān)系的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“有限政府”背景中的理性財(cái)政的回歸。

在調(diào)優(yōu)支出結(jié)構(gòu)的同時(shí)，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，穩(wěn)妥推進(jìn)支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，將預(yù)算績(jī)效管理融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮其正向激勵(lì)作用。建立健全預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公示制度，接受各方監(jiān)督。筆者建議，加快全國(guó)基本統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)體系的頂層設(shè)計(jì)，大力推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效的試點(diǎn)。

第四，嚴(yán)控政府債務(wù)，防范風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，促進(jìn)財(cái)政生態(tài)平穩(wěn)運(yùn)行、和諧發(fā)展。

當(dāng)前，要充分利用全國(guó)性政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，將其與此前的債務(wù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行比對(duì)，開(kāi)展政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)相關(guān)部分債務(wù)過(guò)高區(qū)域給予警示。要強(qiáng)化債務(wù)規(guī)范化管理，財(cái)政部要抓好頂層設(shè)計(jì)，盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理制度，逐步建立規(guī)模控制、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，健全債務(wù)管理、評(píng)價(jià)、預(yù)警和償還機(jī)制，全面動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方政府債務(wù)情況。地方政府要層層實(shí)施舉債申報(bào)審批和使用審計(jì)制度，規(guī)范舉債融資行為，努力形成債務(wù)可控格局，確保不出現(xiàn)系統(tǒng)性、區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，按照“分清責(zé)任、分類指導(dǎo)、分層要求、分步償還”的原則，立即著手啟動(dòng)債務(wù)償還，倡導(dǎo)償債也是政績(jī)的理念，實(shí)施償債以獎(jiǎng)代補(bǔ)。同時(shí)，要全面加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司的監(jiān)管，開(kāi)展清理整治，規(guī)范其運(yùn)作和運(yùn)營(yíng)。

遏制各級(jí)政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前構(gòu)建財(cái)政生態(tài)的重中之重。切實(shí)防止地方政府借“新型城鎮(zhèn)化”之名、行新一輪投資沖動(dòng)之實(shí)的現(xiàn)象發(fā)生，包括將積極財(cái)政政策過(guò)分解讀為大力增加財(cái)政投入的片面認(rèn)識(shí)。

第五，加強(qiáng)人力資源建設(shè)，發(fā)展財(cái)政生產(chǎn)力，為構(gòu)建財(cái)政生態(tài)提供智力支撐。以省為單位，出臺(tái)基層財(cái)政系統(tǒng)人員配備、管理方案，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政部門基層建設(shè)。此外，還要塑創(chuàng)財(cái)政文化以及開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)教育活動(dòng)。

（作者供職于江蘇省鹽城市鹽都區(qū)財(cái)政局）