績效利刃

在中國政府總收支超過10萬億規模的當下，公共預算改革正面臨闖關。黨的十八屆三中全會在談到深化財稅體制改革時，特別提到財政的發展方向是提高效率。

一直以來，人們戲稱財政的權力是“分錢”，但隨著有限的公共資源與無限的公共需求之間的矛盾加深，財政逐漸改變了過去簡單“分錢”的角色。與此同時，預算績效管理正在進行一場“無聲的革命”。財政支出績效不僅僅是對財政支出使用情況進行評價、審計、監督和控制，其根本意義更是以財政支出效果為最終目標，考核政府的職能實現程度，也就是考核政府提供的公共產品和公共服務的數量和質量。

北京市財政局在預算績效方面的實踐正是對預算管理改革的務實探索，如果說績效是預算管理革命的一把利刃，那么北京市財政局率先一步做的事前績效評估就是這把利刃上的刀鋒。

事前評估破冰

2012年，北京財政收入達到了創紀錄的3314.9億元，而市本級財政支出就達1657.8億元。怎么把錢用在刀刃上，已成輿論焦點。

在這種背景下，北京市財政局的事前績效評估工作逐漸孕育成熟。在此之前，北京市財政局已經在2004年進行預算管理改革，開始引入績效的理念，也就是事后績效評價，到了2006年正式推進預算績效管理工作。但是通過事后評價工作的實踐會發現一些問題。因為事后績效畢竟是本年度預算執行完畢的工作，換句話，就是錢已經花完了再去看效果。那么在結果應用方面就會相對有些薄弱。雖然在推行整個預算績效管理的過程中，形成以績效目標審核到中期績效目標監控到績效評價及結果應用這樣一套機制，但是北京市財政局認為這還不夠，他們一直在思考，要如何讓這種機制進一步完善。

隨著績效工作的不斷深入，2010年北京市財政局決定從績效目標的審核入手，把績效目標的審核從形式化轉為實質化，把績效評價引入事前的環節。所以北京市財政局在審核績效目標中引入某種機制，即事前評估，2012年改稱為事前績效評估。從全國省級財政的層面來看，北京市財政局是第一個嘗試把績效引到事前決策中來的實踐者。

如果要進一步探究事前績效評估的內容，不妨把它與投資評審和審計兩項工作內容做個比較。首先與投資評審的區別，北京市財政局預算處副處長王瑞超解釋道，事前績效評估和投資評審其實是財政部門進行預算管理的兩種手段，但側重點不一樣。在預算編制之前，財政部門要對項目的資金進行評審，現在又增加了事前績效評估。事前評估的重點是評估項目該做不該做，是解決支持與否的問題。而投資評審是解決資金支持多少的問題，也可以說是財政部門與預算單位“討價還價”手段。投資評審針對的是錢，而事前績效評估針對的是事；其次是事前績效評估與審計關系。審計工作的重點是檢查用款單位資金的合規與合法性。事前績效評估則關注的是預算單位的項目管理工作，讓項目資金最大的發揮效益。

從以上對比來看，預算單位在開始接觸事前績效評估工作時候常常把它們混淆，質疑與抵觸也隨之而來。為此，北京市財政局就開展事前績效評估工作，打了艱苦的一仗。因為就全國來看，其他地方還沒有嘗試去做這項工作，無處可以借鑒，所以北京市財政局既要在操作過程中體現出主動性，又要在指標體系設計中體現獨創性。

把主動性和獨創性相結合，北京市財政局一方面主導開展公共預算“事前績效評估”試點，探索政府資金使用科學、民主決策的新方式，邀請人大代表、政協委員和績效管理專家作為“納稅人代表”分別從預算監督、民主監督和專業角度提出預算資金使用建議，體現了主動性；另一方面，北京市財政局在對評估的方式和內容進行探索中，實施了預評估和正式評估兩個環節，從項目的相關性、預期績效的可實現性、實施方案的有效性、預期績效的可持續性和資金投入的可行性及風險五個方面進行評估，使得評估更加貼近預算績效管理，更加符合財政資金使用的規律，體現了獨創性。

事前績效評估解決了預算環節中的兩個問題，并且成效已經顯現。一是資金的決策環節。眾所周知，在預算資金決策的時候，基本是政府的內部性操作，但是北京市財政局現在所做的是由納稅人說了算，事前績效評估的核心就是讓納稅人參與到整個預算的決策中來；二是資金配置環節，即預算編制。預算難編，預算難平衡，這幾乎是所有財政局長心中最大的痛。每個部門都想多分錢，每到年底預算編制時候，各個單位都為能夠分到更多的錢而競相博弈。但是，如今事前績效評估工作把預算執行中可以預見性的一些問題提早凸顯出來，在預算編制之前就成功的做了把控。

在北京市財政局績效考評中心的辦公室，桌上放著一摞《項目支出事前績效評估報告》，記者隨手拿了一本《評估報告》翻開看，90多頁的《報告》把項目概況，評估方式，查閱資料，專家咨詢，實地調研等等具體事項一一進行詳細說明，最后在評估結果中闡明，因為此項目的績效目標不合理，方案設計系統性不強等原因給了“不予支持”的結果。北京市財政局績效考評中心副主任王罡告訴記者：“這是專家和人大代表評估的結果，專家和人大代表提出的質疑讓預算單位心服口服，承認自己準備的不夠充分。另外最明顯的是，有的預算單位知道由于自身的原因，在事前評估環節根本過不去，便主動和財政局申請取消明年的項目預算。”

把事前績效評估比作預算管理革命的刀鋒實不為過。事前績效評估實施以來，為北京市的錢袋子省下了不少不該花的錢，確保將有限的資金投入到更加需要的地方去。

四大突破

北京市財政人憑借積累多年的經驗，默默地把預算績效管理工作不斷推進，完成了一個又一個的突破。他們以點帶面，橫縱兼顧，為的是讓績效評價實現網格化管理體系，反過來，又用網格化管理體系來成就預算績效管理工作的四個突破。

突破一，專家全過程參與。北京市財政局在開展預算績效工作伊始，實行的就是第三方績效評價。評估主體多元化是保證公共支出績效評價有效性的基本原則，為了提高績效評價的公信力、民主性和科學性，北京市財政局委托社會中介機構和組織參與到市級財政支出績效評價工作中來。在工作程序上，通過項目單位和主管部門自評、現場調研評價和專家評價會綜合評價等程序，采用抽樣調查、現場勘察等方法，加強對反映“績效”資料的收集和核實，擴展對資金使用利益相關者的訪談和滿意度調查，最終由第三方評價機構綜合認定項目資金的評價得分及績效等級。為了確保第三方評價的工作質量，北京市財政局制定印發了《參與北京市財政支出績效評價中介機構工作規范》和《參與北京市財政支出績效評價中介機構考核辦法》，加大對中介機構參與人員的培訓和考核力度，切實掌握績效評價理論和實操知識，實行考試制度，合格方可參與工作，從根本上扭轉績效評價“審計”傾向。運用“公開競爭機制選擇中介機構、民主評價打分淘汰中介機構”的方式，避免在使用中介機構時的自由裁量。

突破二，預算績效管理全覆蓋。目前，北京市財政局開展的績效評價，按照實施評價的主體分為財政部門開展的績效評價和部門自行組織的績效評價。同時，財政部門對部門自行評價工作質量進行監督，開展財政再評價。財政組織評價和部門自行評價共同組成了北京市財政支出績效評價體系，實現了市級預算部門的全覆蓋。并且在全覆蓋過程里，還涉及到“大額專項資金評價”，實現市級11項大額專項資金評價全覆蓋。

突破三，試點推進部門整體支出綜合性評價。北京市財政局在評價對象上逐步由項目支出績效評價拓展到涵蓋項目支出和基本支出的部門支出綜合性評價。要求各預算部門根據北京市經濟社會發展總體戰略規劃，制定科學、合理、可操作的年度部門整體支出績效目標，細化形成具體的項目目標和可測量指標，建立部門支出績效報告制度，強調執行主體的責任，提高部門預算資源使用的透明性。并形成了以部門決策、部門管理、部門績效為主體的四級評價指標體系，主要的指標有部門績效目標、預算決策程序、預算編制、預算執行、預算調整、重點支出保障、績效管理、資產管理、三公經費、產出、效果和服務對象滿意度等。

記者之所以在此重著筆墨，是因為北京市財政局做到對部門整體支出進行預算績效實屬不易。據記者了解，在省級財政里面，能把財政績效的應用范圍擴大到部門資金上來的，北京市財政局還是首個，其他地方的績效范圍還只停留在專項資金層面。

突破四，閉環式循環。北京市財政局為了讓預算績效管理更加符合財政資金使用的規律，做到事前績效評估與事中績效監督和事后績效評價有效銜接，形成全過程預算績效管理的閉環機制。

破解“固化利益”

要想把績效工作做好，必然受到部門間這種“固化利益”的掣肘，因此北京市財政局必須找到新方法，來推動預算管理革命，這是做好預算績效工作的前提。

首先建立人大代表、政協委員參與機制。北京市財政局邀請人大代表、政協委員參與事前績效評估，有力地推進社會主義民主進程。北京市財政局績效考評中心的工作人員告訴記者，以前在北京市召開人民代表大會時，雖然市人大代表要審核下一年的預算草案，但實際上人大代表對項目的具體內容并不十分清楚。

為此，北京市財政局實現了北京市人大提出的預算全過程監督。從覆蓋事后績效評價，逐漸推廣到覆蓋事前績效評估。并且每個項目的資料查閱、現場調研和專題質詢，都要至少有一位市人大代表和一位政協委員在場。以便在評價過程中讓他們能對部門申報的項目預算的預期績效，有更深層次的認識、分析和判斷。在評估報告中，市人大代表和政協委員的意見單獨列示，以區別于其他參與事前評估的專家。

最重要的是，每年北京市在“兩會”召開前，試點部門要把整體支出的績效目標和項目支出的績效目標都要填報清楚，在北京市人代會期間，財政局負責把這些績效目標上傳到北京市人大專門的網站上。從網站上，市人大代表可以瀏覽到部門的績效目標，績效評價結果，部門預算，以及三公經費等等，這些作為市人大代表在市人大會議期間參閱資料的一部分。

把績效評價結果對市人大代表公開，讓部門不敢隨便花“納稅人”的錢，否則自己會被老百姓的唾液給淹死。這對政府的預算管理起到客觀監督的作用，初步實現了“陽光政府”的職能。同時，在推動預算績效工作的時候還會減少了一部分的部門阻力，倒逼預算部門重視資金績效工作，從而推動了預算管理革命。

其次就是讓財政處理好同職能部門的關系，從思維上進行“突破”。為什么其他省級財政的部門整體支出績效停滯不前，而北京市財政卻把這根“硬骨頭”啃下來了？北京市財政績效考評中心的相關人員的一句話解答了記者的這個疑問，他們不是用行政手段去制約預算單位的發展，而是用績效管理為手段來為預算單位服務。更明確的講，北京財政績效工作的目的不是為了去核減預算單位項目，而是要讓他們的預算更加完善。尤其在事前績效評估方面，北京市財政局的工作思路就是“上層次，促服務”。預算單位每做一個項目績效時，財政局的工作人員都要同專家一起，為其項目的申報，預算如何細化，如何完善資料等等提出合理建議。

從采訪中記者得知，經過北京市財政局工作人員的努力，現在的預算單位對預算績效工作不僅不排斥，還主動去了解預算績效政策和辦法，請專家給他們做培訓，幫他們梳理績效目標，建立指標體系。因為預算單位明白預算績效工作是在幫助他們完善管理，讓他們的資金發揮更大的效益。

正是這種北京財政人的主動性，才推動了預算績效工作的進一步深化，讓其真正成為預算管理革命的利刃。