重構預算績效指標體系

指標體系是績效管理工作的核心，是績效工作的重中之重，也是現在預算績效工作的突出難點。北京市財政局的相關工作人員告訴記者，這些指標體系都是他們這幾年總結的經驗成果，有一些還處在設計階段，不方便透露。但是他們還是愿意拿出其中一些比較成熟的方案與其他兄弟單位一起分享，以此為平臺，互通有無，來共同完善績效指標體系。

事前定性法

“事前績效評估”是北京市預算績效管理中的一種創新做法，是預算績效管理的起點。所謂事前績效評估，是指為加強預算科學化精細化管理，提高預算資金分配決策的科學性、公開性和公正性，財政部門根據部門戰略規劃、事業發展規劃、項目申報理由等內容，通過委托第三方的方式，運用科學、合理的評估方法，在確定項目前對項目相關性、績效可實現性、方案有效性、績效可持續性以及財政投入風險等方面進行客觀、公正的評估，其結果作為確定項目及分配預算的重要依據。經過幾年的試點，評估內容逐步完善，現各分項評估內容如下：

項目的相關性——政策相關性、需求相關性、財政投入相關性。

預期績效的可實現性——績效目標明確合理性、績效目標細化量化程度、項目預期效益可實現程度。

實施方案的有效性——項目內容明確性、決策程序規范性、預算編制科學合理性、項目資金保障條件、組織機構健全有效性、技術方案科學合理性、項目管理制度健全有效性、項目管控措施健全有效性。

預期績效的可持續性——政策的可持續性、預期產出及效果的可持續性、組織管理機構的可持續性。

財政資金投入的可行性及風險——財政投入能力風險、財政資金重復投入風險、支持方式導致的財政資金投入風險、項目執行風險導致的財政資金投入風險。

就目前來講，事前績效評估的指標是由以上五個維度來評估，主要圍繞相關性、效率、效益、可持續性和風險來設計。而且里面有三個指標（即項目的相關性、實施方案的有效性、財政資金投入的可行性及風險）具有一票否決權。因為例如一個項目的相關性不強，和北京市的宏觀政策沒關系，和老百姓的需求沒關系，那就會一票否決了。與此對應，在《北京市財政支出事前績效評估管理暫行辦法》中根據評估內容，專家將做出4個結論，分別是支持，調整完善后支持，部分支持，不支持。

事后定量法

績效評價指標是指衡量績效目標實現程度的考核工具。《北京市財政支出績效評價實施細則》中，對績效評價指標的確定原則做出闡述：

（一）相關性原則。績效評價指標應當與績效目標有直接的聯系，能夠恰當反映目標的實現程度。

（二）重要性原則。應當優先使用最具評價對象代表性、最能反映評價要求的核心指標。

（三）可比性原則。對同類評價對象要設定共性的績效評價指標，以便于評價結果可以相互比較。

（四）系統性原則。績效評價指標的設置應當將定量指標與定性指標相結合，能系統反映財政支出所產生的社會效益、經濟效益和可持續影響等。

（五）經濟性原則。績效評價指標設計應當通俗易懂、簡便易行，數據的獲得應當考慮現實條件和可操作性，符合成本效益原則。

具體來講，績效評價指標可分為共性指標和個性指標。

（一）共性指標是適用于所有評價對象的指標。主要包括預算編制和執行情況、財務管理狀況、資產配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會效益、經濟效益等。

（二）個性指標是針對部門或項目特點設定的，適用于不同預算部門或項目的業績評價指標。

共性指標由財政部門統一制定，個性指標由財政部門會同預算部門制定。共性指標和個性指標共同構成績效評價指標體系內容。

績效評價指標體系由分級指標、指標權重和評分標準構成。

績效評價指標由多個級次構成。一級指標下可細分二級指標，二級指標亦可細分為三級指標，以此類推。指標級次數量根據評價內容的復雜程度而定，原則上不應少于三級。

一級和二級評價指標應以財政部門發布的績效評價指標體系參考樣表為準，原則上不予調整。三級、四級評價指標，可根據實際情況進行增減或者調整。

指標權重是指具體指標所占的分值，反映具體指標在指標體系中的重要性。其中，一級和二級評價指標的權重原則上不予調整；三級、四級指標的權重，可根據指標內容進行分配調整。

評分標準應根據實際情況，依據計劃標準、行業標準、歷史標準和其他經財政部門確定的標準相應進行制定。

績效評價工作由財政部門統一領導，組織形式有：財政部門組織評價、預算部門組織評價。其中，財政部門組織評價的形式包括財政部門直接組織評價（簡稱“財政評價”）、財政部門選取部門評價項目進行財政支出績效再評價（簡稱“財政再評價”）。財政再評價，是指由財政部門組織實施，對預算部門組織評價質量的評價和對被評價項目績效的再次評價。

績效評價結果實施百分制和四級分類。四個級別分別是：優秀（90分（含）—100分）、良好（75分（含）—90分）、一般（60分（含）—75分）、較差（60分（不含）以下）。

進一步優化

從以上事前績效評估和事后績效評價的指標對比可以看出，事前績效評估的方法采用的是定性方法，而事后績效評價采用的是定量方法。究其原因，記者采訪了北京金凱偉業咨詢有限公司總經理汪愛武，因為該公司作為第三方專業機構，多年以來一直參與北京市的預算績效工作。汪愛武說：“這就是事前績效評估和事后績效評價的區別所在。事后績效評價需要非常量化，要具體到數值。而事前評估是需原則性的把握，更多是看目標的設定是否合理，資金配置是否合理，項目目標能否實現，資金配置是否和目標一致。如果完全量化打分，不一定合適，因為事前績效評估里面，有一些否定意見指標。如果一旦否定意見指標確定下來，其他指標再高分數也沒有用。如果采取打分制，那多少分合適？因此確定出幾塊關鍵性指標，采取這種定性的評價，會更準確一些。”

而對于事后量化法，參與指標體系設計的北京源隆會計師事務所的總經理張欣告訴記者，這兩年績效評價指標體系逐漸量化，盡可能做到客觀。因為最早搭建這個框架，主要是延續財政部發布的指標體系模式，但是北京財政局結合了行業特點逐漸量化。尤其在大額專項資金里面，是絕對需要用數字表示的，所以這項工作難度很大。并且量化的結果就是讓專家評價的時候，其手里的裁量權相對減少，避免人為因素的干擾。

在指標體系中主要是財政為主導，主要負責有一級指標，二級指標的設定。三級和四級指標則是需要補充細化的，主要是通過中介機構和專家來完成，最后由財政部門來審核。只有設計出來的指標體系是客觀公正的，那么才能保證評價的結果客觀公正。

部門的指標體系又和項目的指標體系有什么區別？多年參加績效評價的專家贠曉哲認為，主要從兩個方面進行區分。首先一級指標的權重不同，項目指標體系鑒于相對成熟，所以加大了績效所占比重55%。而部門績效指標主要是圍繞三個維度，就是決策，管理和績效。但是由于部門績效指標剛開始試點，加之部門績效的綜合性和長期性，所以主要以過程及“績”的考核為主，因此績效占45%，而決策和管理部分占55%；其次是二、三級指標內容不同，相對于項目指標體系，部門的指標體系中增加了基本經費的績效內涵指標，如在決策、管理、績效部分分別增加了組織機構建設、人力資源建設、文化建設、預算公開性、內部員工滿意度、社會公眾滿意度等內容。