政府理財理性回歸

北京市財政局推行的事前績效評估作為參與式預(yù)算的一種形式，將民主和科學(xué)引入到預(yù)算決策的過程之中。就此，北京市財政局對預(yù)算績效工作完成了全覆蓋，內(nèi)部形成“目標—分層次指標—評價—結(jié)果應(yīng)用”四點聯(lián)動的績效評價管理模式；外部建立“人大代表政協(xié)委員”與“評價管理專家”雙管齊下的預(yù)算績效監(jiān)督機制。

有人說，預(yù)算績效管理工作能夠讓政府理財理念得到理性回歸。那么，北京市財政局所做的事前績效評估和績效評價工作，能否成為預(yù)算管理改革的有利推手？進而，讓“納稅人”能實現(xiàn)期盼已久地“陽光預(yù)算”和“責任政府”的夢想？就此問題，本刊記者采訪了多位參與績效工作的專家，請他們來談?wù)勛约旱囊恍┛捶?。這里我們采訪到了財政部財政科學(xué)研究所副所長王朝才，中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院教授童偉，北京信息科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授贠曉哲，北京福森項目管理咨詢有限公司副總經(jīng)理祁化森。

事前評估意義重大

《新理財》：您認為事前績效評估工作最大的意義何在？

王朝才：北京市財政局讓“納稅人”參與到預(yù)算決策過程中的事前績效評估被認為是預(yù)算管理的一場革命，我比較同意這種說法。首先，對于財政局來講，能夠做到把預(yù)算的安排與工作結(jié)合起來了，確保拿到手的錢不亂花。其次，對于預(yù)算部門而言，能夠升起一種“敬畏”心態(tài)，扭轉(zhuǎn)了財政資金是人人分割的唐僧肉的觀念。要知道觀念的轉(zhuǎn)變對于一場改革來講是最重要的、最根本的。

《新理財》：您作為專家評審曾經(jīng)多次參與過北京市財政局的預(yù)算項目事前績效評估工作，對此您有怎樣的感受？

王朝才：總體感覺意義很大，事前評估增強了原來拼命要錢的預(yù)算單位的責任感，使得各預(yù)算部門在使用財政資金上能夠有所規(guī)劃、有所收斂。以前我們重在事后進行監(jiān)督，這樣做往往無濟于事，無非給第二年的預(yù)算編制做個參考。其實恰恰是預(yù)算編制過程當中的績效評估才能做到有效監(jiān)管預(yù)算項目的錢花得是否必要、花得好不好，從而能夠提高財政資金的使用效率。

童偉：事前績效評估是績效預(yù)算中一個非常重要的步驟。我們以前總是講效率管理，強調(diào)投入產(chǎn)出，導(dǎo)致投入產(chǎn)出比非常高。但實際上，結(jié)果如何呢？就像某地很短的時間修一座橋，效率很高，但是沒幾年橋坍塌了，造成了人身傷害，這是結(jié)果。因此，我國的績效預(yù)算的核心應(yīng)該從效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向。順應(yīng)時代的需要，我們現(xiàn)在做的績效目標就是要做結(jié)果導(dǎo)向。我們追求的是結(jié)果。那么這個結(jié)果到底是什么？就是要重視投入產(chǎn)出的過程，把一切把控在事前階段，就是要做正確的事情。往后擴展到事后階段，就是要求政府要負責的去做事情。

祁化森：其實決策的失誤將是最大的浪費。所以基于這一點，把管控前移，對項目進行事前績效評估非常重要。這也是控制成本最主要的也是最有效的一個措施。

《新理財》：北京市財政局所做的事前績效評估與事后績效評價的銜接，有何意義？

祁化森：這種事前績效評估做到了管控前移，這是直接可以調(diào)節(jié)預(yù)算的措施和辦法，再深入思考一下，把事前績效評估與預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)控與事后績效評價三者結(jié)合在一起，就是預(yù)算管理模式的變革。北京市財政局的績效管理已經(jīng)不僅停留在理念上，而是變成一種操作模式。而且他們在這種操作模式中，逐漸摸索出一套比較科學(xué)規(guī)范的做法，具有很強的實操性。

顛覆傳統(tǒng)決策模式

《新理財》：任何一項工作的推進都是存在諸多困難的，您認為專家全過程參與機制的現(xiàn)實意義在哪里？

王朝才：北京市財政局對專家團隊的構(gòu)建做得比較好。為保證獨立性，北京市財政局嘗試通過第三方中介機構(gòu)組織評估流程。充分利用了第三方評價的優(yōu)越性，一方面要利用專家們的專業(yè)知識來為項目打分，另一方面專家本身也代表了一部分民意。我認為，財政工作績效就是要讓老百姓感覺到，讓老百姓的意見反映進來。

童偉：其實，專家打分的障礙是對項目在很大程度上不能準確把握。專家全過程參與提高了專家到現(xiàn)場調(diào)研的機會。我本人也是參加了北京市人大對預(yù)算績效的評價工作，他們對北京市財政局的事前預(yù)算績效評估給予了很高的評價。在與其他省份的預(yù)算績效工作對比中會發(fā)現(xiàn)，其他地方做預(yù)算績效的出發(fā)點和北京不太一樣，好多地方是迫于形勢做的一些工作，而北京市財政局是主動作為，主動出擊。

祁化森：專家全過程參與和全程跟蹤主要體現(xiàn)了幾個方面的作用。第一是專家的跟蹤指導(dǎo)。比如在跟蹤過程中，進行入戶調(diào)查，然后給預(yù)算單位進行培訓(xùn)，主要體現(xiàn)在績效評估的規(guī)范性；第二深入實際調(diào)研體現(xiàn)了對評價結(jié)果的真實性。因為專家全程跟蹤，使專家最了解項目的來龍去脈，因此評價是最真實的。第三是在事前績效評估中，組成的專家評估小組里面包括管理型專家，業(yè)務(wù)專家和財務(wù)專家。比如業(yè)務(wù)專家和財務(wù)專家圍繞預(yù)算使用提出建議，管理專家圍繞項目的整個決策提出管理建議。這樣來自不同領(lǐng)域的專家，能從不同方位對預(yù)算單位進行評估，體現(xiàn)了具體性和客觀性；第四是專家的全過程跟蹤，完全按照相應(yīng)的程序來做的，體現(xiàn)了嚴肅性。

歸根結(jié)底，這個項目在將來是否開展，就是事前績效評估的專家小組要解決的問題。因此通過專家的多方位論證，會避免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)一個人“拍腦袋”的情況，更避免了決策中的常規(guī)思維。這種常規(guī)思維是很可怕的，例如這件事情去年這么做，今年也這么做；去年花多少錢，今年也花多少錢，這樣思維的結(jié)果就會造成決策的失誤。因此，專家全過程參與機制是對這種傳統(tǒng)決策模式的顛覆。

需要提升的空間

《新理財》：圍繞著十八屆三中全會《決定》中提出的透明預(yù)算的要求，您認為北京市財政局的事前績效評估、事中監(jiān)督、事后評價等各項工作還有哪些提升完善的空間？

贠曉哲：北京市財政局在預(yù)算績效管理的系統(tǒng)鏈上，打通了三個必要環(huán)節(jié)，即事前績效評估、事中監(jiān)督、事后評價。這三個環(huán)節(jié)與其內(nèi)容，運用方式以及專家全過程介入都有關(guān)系。整個系統(tǒng)性工作的推進是從事后評價切入，到事中跟蹤，再到事前評估，做成全過程預(yù)算績效管理。在結(jié)果運用方面一個是直接應(yīng)用，即與預(yù)算掛鉤；另一個是間接應(yīng)用，即與政策掛鉤，所以現(xiàn)在預(yù)算部門的主動性特別強。因為預(yù)算部門都怕預(yù)算公開，所以都在加緊去做績效跟蹤工作。北京市財政局在打造預(yù)算績效管理的系統(tǒng)鏈上，向預(yù)算透明邁進了一步，反之，透明預(yù)算又會讓事前績效評估、事中監(jiān)督、事后評價等各項工作有更大的提升空間。

王朝才：從總體來說，北京市財政局推進的這件事情很了不起，雖然還有需要提升完善的空間，比如僅從財政局內(nèi)部做好工作還是不夠的，績效目標和績效目標措施要和預(yù)算部門的工作真正結(jié)合起來，要變成整個部門的行動綱領(lǐng)。具體而言：第一這些預(yù)算部門往往存在著先拿錢、后找項目的習(xí)慣。所以應(yīng)該首先確定好項目，充分把握好總目標即項目疊加的可操作性。第二，目前我們國家的預(yù)算管理制度尚不健全，在這樣的制度之下，預(yù)算編制還不能做到充分、徹底，這也增加了部門考核、目標確定的難度。

做好突圍

《新理財》：現(xiàn)在大家都在談預(yù)算管理制度改革，現(xiàn)在的預(yù)算管理制度是否真的到了一個拐點，如果要改，從哪里入手比較好？北京市財政局所做的全過程預(yù)算績效能否成為預(yù)算管理制度改革一個很好的工具，來達到實現(xiàn)“陽光政府”的目的？

童偉：從歷史沿革來看，1994年開始的分稅制是一個里程碑，但是隨著時代的發(fā)展，不管從國內(nèi)形式看，還是國家發(fā)展階段來看，分稅制的優(yōu)勢已經(jīng)在慢慢減弱?，F(xiàn)在預(yù)算管理制度的科學(xué)性，完整性，有效性及透明度等方面都不夠，所以才會導(dǎo)致現(xiàn)在的預(yù)算管理是偏重收支平衡狀態(tài)，而在支出預(yù)算和政策拓展方面還遠遠不夠。

我認為，事前績效評估也可以說是下一個里程碑，因為正是由于預(yù)算支出的約束力度不夠，才需要事前評估來充實。如果國家能夠建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度，那么事前績效評估確實是預(yù)算決策的一場革命。

其實整個政府預(yù)算就是把權(quán)力關(guān)到籠子里的一個特別好的工具。政府的施政意圖，施政戰(zhàn)略，必然會體現(xiàn)在政府預(yù)算上面。如果沒有預(yù)算的支持和配合，戰(zhàn)略即便再好，也只是一個藍圖，變不成實際。現(xiàn)階段，中國存在特別突出的兩個問題，一個是預(yù)算和戰(zhàn)略“兩張皮”，另一個是預(yù)算和政策“兩張皮”。那么十八屆三中全會有一個很重要的核心，就是想把這兩張皮粘合在一起。只要合在一起，我們就會清楚的看到，政府在關(guān)心什么，例如民生支出在逐漸上升，說明這是一個全心為民的政府，而且它也是我們監(jiān)督政府的手段。

因此，北京市財政局做的全過程預(yù)算績效管理就是在完成這個使命，第一步就是實現(xiàn)預(yù)算決策要正確，決策正確才能帶來好的效果，這也是事前績效評估如此重要的原因；第二步是在執(zhí)行過程中要正確的做事情，要依法合法；第三步就是在結(jié)果階段進行考核，追問政府有沒有負責地做事情。這是整個預(yù)算績效的全過程，因此推進預(yù)算改革必須加強預(yù)算績效，它成為預(yù)算管理革命的有利抓手。

《新理財》：以預(yù)算透明為核心的預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財政制度的一項重要組成部分，對于構(gòu)建現(xiàn)代財政制度您有怎樣的思考？

王朝才：第一構(gòu)建法治財政，搭建起良好的法治運行環(huán)境很有必要。第二民主決策。預(yù)算項目該不該上馬，請聽聽老百姓的意見。第三透明預(yù)算。預(yù)算公開、透明是我們的一個目標，必須公開，且公開得越早越好辦。另外，預(yù)算管理的改革也需要相關(guān)環(huán)節(jié)的改革隨之跟上。

國外

借鑒

歐美國家近代財政支出績效評價是以19世紀歐洲伴隨著工業(yè)革命的完成和民主制度的初步建立而建立起來的。20世紀二三十年代的經(jīng)濟大危機使政府干預(yù)經(jīng)濟成為必要和必然，此時，財政支出的績效評價除了對傳統(tǒng)的合法性和合規(guī)性審查外，已經(jīng)開始對效率性有效性進行審查，并且開始對項目進行評價。20世紀七八十年代以來，歐美各國相繼掀起了政府改革的熱潮。從英國、美國、澳大利亞逐步擴展到全世界。而各國的績效評價雖然在發(fā)展背景上大體一致，但是在發(fā)展形態(tài)上各有特點。

美國：強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向

美國是績效預(yù)算的起源地。1949年，胡佛委員會在“預(yù)算與會計報告”提出要采用以功能、活動和項目為基礎(chǔ)的預(yù)算，強調(diào)在編制預(yù)算過程中更加重視產(chǎn)出而非投入，首次將成本理念融入了公共財政領(lǐng)域。這個報告初步體現(xiàn)了績效預(yù)算思想，但由于對某些部門的支出項目難以進行評估和成本—收益分析，績效預(yù)算并沒有得到普遍推廣。

20世紀80年代，美國面臨著政府開支過大、政府部門效率低下、公眾對政府的不滿日益強烈等問題。為化解矛盾，尋求高效率低成本、應(yīng)變力強、有更加健全的責任機制的新公共管理模式應(yīng)運而生。新公共管理運動的興起，為美國政府預(yù)算改革提供了廣闊的平臺。新公共管理強調(diào)以企業(yè)家精神改革政府，追求效益最大化，績效預(yù)算集中體現(xiàn)了這種精神。美國績效管理的主要內(nèi)容有：以新公共管理運動為動力，政府預(yù)算強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向；以突飛猛進的信息技術(shù)為支撐；增強政府預(yù)算透明度；以周密的契約安排和權(quán)責發(fā)生制為約束，強化支出機構(gòu)的責任和壓力；以中期支出框架為基礎(chǔ)，增加預(yù)算的確定性；以多層次的政府績效指標為核心；提高績效預(yù)算的可操作性。

英國：政府主導(dǎo)

英國績效預(yù)算改革始于1998年，當年英國政府對中央各部門的財政開支進行了一次全面評估報告，提出績效評估的要求，此后績效預(yù)算在英國不斷發(fā)展完善。英國的績效預(yù)算改革有別于其他國家，如澳大利亞，這些國家的績效預(yù)算改革是在法律框架下逐步推進的，而英國績效預(yù)算一直是由政府主導(dǎo)下循序漸進，并無立法要求。英國的績效預(yù)算過程主要由以下幾個環(huán)節(jié)組成：設(shè)立績效目標；分配資源（預(yù)算資金）；提交績效報告；進行績效審計；使用績效信息。

英國所遵循的原則集中體現(xiàn)在“經(jīng)濟性、效率性和有效性”等三方面。在英國的公共支出績效評價工作中，評價重點主要集中在公眾和議會特別關(guān)注的重大問題和項目上，評價標準也分為財務(wù)標準、公眾標準以及媒體標準等。

從英國公共支出所投資項目的綜合性評價來看，公共支出項目的績效評價是依據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展狀況、地區(qū)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及國家各項法律制度，對投資項目決策的科學(xué)程度，以及項目實施過程中的正誤程度進行嚴格評價。一般著重評價以下幾項基本內(nèi)容：即支出項目立項的決策，支出項目的技術(shù)方案，支出項目的經(jīng)濟性和有效性，支出項目的社會影響。

澳大利亞：具有法律約束性

澳大利亞聯(lián)邦政府于1997至1998財年開始醞釀推行以公共支出績效考評為核心的公共支出預(yù)算改革，1999至2000財年正式實施公共支出績效考評制度。預(yù)算改革的目標是控制財政支出并發(fā)揮科學(xué)決策的作用，根本目的是遏制政府開支迅猛增長的勢頭。

澳大利亞財政支出績效管理具有嚴肅的法律約束性和全程控制性。澳大利亞議會對預(yù)算程序、公共服務(wù)管理等進行立法，建立了一套完整的財政支出法律體系，使績效管理的各個階段、各個部門的財務(wù)行為必須在法律框架下完成?！额A(yù)算報表誠信法》、《財政管理與責任法》、《審計總法》、《公共服務(wù)法》等一系列涉及公共部門領(lǐng)域的法律法規(guī)的出臺，為澳大利亞政府推出公共支出績效考評制度提供了有力保障，使公共支出的效益評價工作有法可依。另外，澳大利亞政府的績效管理是建立在全方位、立體式的內(nèi)部、外部控制機制之上的。財政部在編制、審核部門預(yù)算過程中都有一套完整的支出標準和定額體系，可以形成有效的事前控制；預(yù)算執(zhí)行中，財政部直接監(jiān)控資金的流向并定期向議會報告；財政部、審計署每年對每個部門的預(yù)算執(zhí)行情況進行審計，并向社會公布審計結(jié)果，履行事后控制職能。