我國行政公益訴訟原告資格的界定

摘 要 《法律的訓誡》一書中，丹寧勛爵主張賦予公民提起行政公益訴訟的權利，強調公民有充分的利益享有此訴權。該法律思想對保護公共利益、糾正違法行政行為有著積極的促進作用，對我國目前存在的行政公益訴訟法律缺失、原告資格受限問題有重要的借鑒意義。本文在分析丹寧該法律思想的基礎上，主張在我國確立多元化行政公益訴訟原告資格制度，并擴大解釋“利害關系”。

關鍵詞 行政公益訴訟 原告資格 利害關系

一、丹寧勛爵起訴權擴大之法律思想

1、公共利益的維護—擴大公民起訴權

丹寧勛爵，英國一戰退伍軍人、法學家、法官、大律師，法律界公認的“二戰以后英國最偉大的法律改革家”。在幾十年的司法生涯中，他以追求自由和進步，實現公平和正義為目的，對英國的法律進行了大膽的改革，其法律思想在世界范圍內產生了深遠影響。

《法律的訓誡》是丹寧一部重要的法律著作，在該書的第三篇，丹寧談到了原告起訴權的擴大。他明確提出，不同于之前的法律援助僅適用于在其他公眾所具有的冤情之外還有自己特殊冤情的人，現在，“當出現對公共權力機構的控告時，現在人們頭腦中‘起訴權’這個概念的應用范圍要比以前廣得多，它可以適用于任何一個不是好事，而是代表一般公眾利益來法院起訴的人?！必P也就是說，即便在其他公眾所具有的冤情之外沒有自己的特殊冤情，公民也可以代表公眾利益到法院起訴。在談到兩位關心公共利益的卓越人士布萊克本和麥克沃特起訴的案件時，丹寧提出了起訴權原則的確立：“即如果有充分的理由懷疑一個政府部門或一個公共權力機構，正在或將要用一種傷害成千上萬女王陛下臣民的感情或使他們受到損害的方式違背法律，那么任何一位受到傷害或者損害的人，都可以使這件事得到法院的注意，并力求使法律得到實施。而法院根據其自由裁量，可以給予任何適當的法律援助。”豎

在起訴途徑方面，在此之前的英國，如果某位普通公民想要維護某種公共利益，唯一的途徑就是向檢察總長提出申請，要求檢察總長允許他進行“告發人”起訴，這種混合訴訟的形式使得禁制令和宣告令這種原本是為了捍衛私人權利的救濟轉化為保護公共利益的公法救濟，被稱為“用公法名義保護私權之訴”。但是，這種訴訟模式將公益訴訟的起訴權局限于司法長官，渠道過于狹窄。若檢察總長同意，訴訟則以檢察總長的名義起訴；若不同意，則告發人也沒有其他途徑來維護公共利益。對此，丹寧提出異議，他認為若檢察總長拒絕允許一項合理的訴訟，或者不適當地、毫無道理地拖延對訴訟的批準，或者他的機構工作效率太低，那么作為最后的辦法，一個有充分利益的公民可以自己直接向法院提出申請。即在檢察總長不作為或拖延履行職責時，公民可以直接向法院提起公益訴訟，而認定公民有無公益訴訟起訴權的判斷標準就是看其是否存在充分利益。

2、判斷標準—“充分利益”

對“充分利益”這一詞，丹寧勛爵做了廣義的解釋：“每個有責任感的公民都有權利確保法律得到實施，而這本身就是他為確保法律得到實施在要求法院頒布調卷令和訓令時的充分的利益?！必R即公民有權利要求法律得到實施，這本身就是他們提起公益訴訟的充分利益，只要他們認為法律沒有得到合法實施，就有資格向法院提起公益訴訟。丹寧將“充分利益”作為原告的起訴資格和條件，又對“充分利益”作了擴大化解釋，打破了先前原告因公共利益向法院提起訴訟的限制，擴大了原告的起訴權，保障了公民在公共利益受損時的權利救濟途徑，有利于更好地維護公共利益。

受丹寧該法律思想的影響，英國不斷擴大行政公益訴訟的原告資格和受案范圍，完善行政公益訴訟制度。賦予某些組織和機構以訴權，比如根據1925年的《性別歧視法》，“平等機會委員會”可以對有歧視的行為、廣告和指示等提起訴訟；《污染控制法》甚至規定：“對于公害，任何人都可以提起訴訟”。

二、我國行政公益訴訟面臨的主要困境

1、行政公益訴訟立法缺失

近些年來，我國行政公益訴訟案件頻發。但由于我國行政法制建設起步較晚，尚未建立完善的行政公益訴訟制度，對于現實中發生的諸多案件缺乏有效的法律規制。在受案范圍、行政訴訟原告資格等方面，只能參照《行政訴訟法》中相關規定。而行政公益訴訟又不同于一般的行政訴訟，它的目的是維護公益而非私益，若簡單地適用一般行政訴訟的相關規定必然會存在不妥。簡言之，相關立法的缺失導致實踐中發生的因行政機關侵犯公益而被起訴的行政公益訴訟案件得不到有效救濟，違法行為得不到糾正。

2、原告資格受限

我國《行政訴訟法》對行政訴訟的原告資格做了嚴格的限制，其第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！奔葱姓V訟的原告必須是被訴的具體行政行為直接侵犯其合法利益的當事人。最高院頒布的司法解釋對原告資格作了從寬解釋，其第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。該解釋將“利害關系”作為判斷原告有無起訴資格的標準，擴大了行政訴訟中原告的范圍，但對于公共利益受到行政行為侵害時如何通過行政訴訟予以保護以及誰可以作為原告的問題，仍沒有作出明確的回答。這導致實踐中大多數行政公益訴訟案件被法院以原告不具備起訴資格為理由駁回，比如2006年的蔣石林訴湖南省常寧市財政局案、2010年的朱曉飛訴北京市工商局不查處央視違法播放煙草廣告案等。

原告最為整個訴訟程序的啟動者，若缺乏相關法律和途徑保護其訴權，案件就無法進入訴訟程序，權益也無法得到保障。同理，行政公益訴訟的原告資格如果得不到合理確定，公共利益就得不到有效救濟。故在完善我國行政公益訴訟制度時，首先要解決的就是原告資格的合理界定問題。

三、我國行政公益訴訟原告資格的界定及擴大

丹寧起訴權擴大之法律思想有利于保障和擴大公民、社會組織、有關國家機關的訴權，完善公共利益受損時的救濟途徑，更有效地監督行政機關依法行政。而我國正處于行政公益訴訟制度的初步探索階段，故可以對丹寧該法律思想進行借鑒，使其成為我國行政公益訴訟制度尤其是原告資格完善的指導思想之一。

（一）建立多元化原告資格制度

為保證行政公益訴訟制度的有效性并最大限度地發揮其功能，我國應建立多元化的行政公益訴訟原告資格制度，具體包括：

1、檢察機關的原告資格

我國憲法規定“中華人民共和國人民檢察院為國家的法律監督機關”。檢察部門扮演著專門的法律監督機關與“最高法律秩序的維護者”的角色，有責任更有義務監管國家行政部門?！必S這決定了檢察機關行政公益訴訟原告的地位。此外，憲法第131條還規定了“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受個人、社會團體與行政機關的干涉?！惫蕪膽椃ń嵌葋砜?，檢察機關是適合承擔政公益訴訟中原告角色的。再加上檢察機關在專業人才、財政、案件經驗等方面的優勢，將其作為行政公益訴訟的原告是十分必要的。

2、公民的原告資格

關于是否賦予公民個人行政公益訴訟原告資格的問題，學界一直是存在爭議的。筆者認為應該賦予公民行政公益訴訟原告資格，但要有條件、有限制地賦予。原因如下：首先，賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格符合憲法精神和法治原則。《憲法》第2條規定“：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務?！钡?1條更加直接具體地賦予了公民“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。因此，公民對日益強大的行政機關實行監督是我國政體的必然要求。其次，公民是國家和社會中的一分子，國家和社會公共利益受到侵害，作為其中一分子的公民的利益自然也會受到侵害，權益受損者有提起訴訟的權利本身無可非議；再次，檢察機關和社會組織在提起行政公益訴訟時存在的缺陷，可能存在消極不作為或只關注某一領域共同利益的問題。所以，應該賦予公民以原告資格，使其在公共利益受到行政行為的侵害時能夠啟動救濟程序。而“有限制地賦予”是指為公民提起行政公益訴訟設置前置程序，這一點將在下面予以詳細說明。

3、社會團體的原告資格

根據國務院頒布的《社會團體登記管理條例》第2條的規定：“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！崩碚摻鐚ι鐣F體的定義是：“具有某種共同目的、利益以及其他共同特征的人通過一定形式組合起來的互益組織，包括各種公益性團體如消費者協會、殘疾人協會、少年兒童保護組織、婦聯、綠色組織、動物保護組織等，以及職業性團體組織如工會、律師協會、建筑師協會等。其主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監督。”豑可見，社會團體具有公益性，這與行政公益訴訟維護公共利益的目的存在一致性。此外，與公民個人提起訴訟相比，社會團體訴訟具有相對優勢：不同的社會團體基于對與本團體相關的公共事務如環境保護、消費者權益等的了解與熟悉，在行使原告權利或承擔相應義務方面更加方便。將訴權賦予以維護某一群體權益為宗旨的社會團體，不僅可以有效解決卷入糾紛的當事人眾多和個人起訴搭便車等問題，而且能使社團的監督權力獲得司法強制的有力保障。故應賦予社會團體以行政公益訴訟原告資格。

（二）設置前置程序

考慮到司法資源的有限性和對行政機關依法行政的保障，為了既不放過任何侵犯公共利益的違法行為，又能保障行政效率，筆者認為可以借鑒丹寧的觀點，設置前置程序：公民和社會團體認為行政行為侵害公共利益的，可以先申請檢察院提起公益訴訟。檢察院在接到申請后無正當理由不提起訴訟或者拖延起訴的，公民和社會團體可以以自己的名義直接提起公益行政訴訟。這樣做一方面可以防止濫訴，節約司法資源，維護正常的法律秩序；另一方面，可以充分發揮檢察機關在人力、物力、辦案經驗等方面的優勢。同時，也保障了公民和社會團體在檢察機關不作為或不當作為時，以自己的名義向法院提起訴訟的權利和救濟途徑。

（三）擴大解釋原告資格的確認標準—利害關系

上文提到，丹寧認為判斷公民有無公益訴訟起訴權的標準是是否存在充分利益，而且對“充分利益”這一詞，丹寧勛爵做了廣義的解釋：“每個有責任感的公民都有權利確保法律得到實施，而這本身就是他為確保法律得到實施在要求法院頒布調卷令和訓令時的充分的利益?！必U按照我國最高院的司法解釋，判斷公民有無起訴權的標準是“利害關系”。而對于什么是“利害關系”，我國法律并沒有作出明確的解釋。所以，我國應該從立法上對“利害關系”的涵義進行明確且廣義的解釋，以便將更多的公共利益納入行政訴訟的保護之中。參照丹寧的觀點，任何公民、社會團體、有關國家機關都有權利要求法律得到實施、公共利益得到維護，這本身就是他們提起行政公益訴訟的“利害關系”，只要他們認為法律沒有得到合法實施或者公共利益被行政行為損害，就可以向法院提起行政公益訴訟或申請檢察機關提起行政公益訴訟。

相關法律和行政公益訴訟機制的缺失，使得我國在面臨一些行政機關非法操作危害國家財產安全、損害公共利益的行為時無計可施，故應盡快推進適合我國國情的行政公益訴訟法律制度的建立，解決其首要及核心問題—原告資格的確立，構建起檢察機關、社會團體、公民為原告的多元化原告資格制度，推進公共利益的多主體、全方位維護。盡管現階段面臨諸多障礙，但希望在不久的將來，可以看到一個適合我國國情的行政公益訴訟機制的成功誕生！

注釋：

豍豎[英]丹寧著， 劉庸安等譯.法律的訓誡[M].北京：法律出版社，1999：136，147

豏[英]丹寧著， 劉庸安等譯.法律的訓誡[M].北京：法律出版社，1999：136.

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（作者單位：中國政法大學）