試論公務員的服從義務

公務員的服從義務是公務員制度的一項基本組織原則，公務員依照上級的命令履行職能是公共管理的內在要求。所有管理系統都要求區分層級，而在系統中處于較低層級的必須接受上級的指揮，服從上級作出的決定或者命令，如果層級和指揮的秩序被打亂，就意味著系統的崩潰，公共管理也不例外。

在法治社會中，公務員又應當是憲法和法律的忠實執行者，公務員為或不為一定行為應當在法律所規定的權限之內。雖然在這樣的官僚科層制中，上級做出的命令和決定被認為是最接近憲法和法律的，但是所有命令歸根究底最終都是由行個人主觀作出的，那么就不能否認命令存在違法的可能性。在現行的代議制民主制度中，上級同樣作為行政系統的一員，作出命令的權利也是由法律所授予的，超越這個界限作出命令的行為本身就不合法。所以公務員的服從義務并不針對上級的所有決定或者命令，應當是受到合理限制的，超越這個限制執行違法命令將承擔相應的法律后果。

在公共管理系統中，“下級公務員不服從上級命令，這個行為本身就違法?！必P但是公務員執行違法命令的行為同樣會觸犯法律，這就顯得互相矛盾了。因此法律所確立的公務員服從義務應該是受到限制的。且其原因不僅限于此。公務員服從義務有其合理基礎。

一、服從義務基于職務關系所產生

封建專制被打破，隨之而來的是代議制民主，這使得議會成為獨立的立法機關，而政府是執行議會所立法律的行政機關，公務員制度或者文官制度就是這一體制的基礎。公務員應當根據上級的合法命令做出行政行為，這和封建專制中向上級效忠依其意愿行使職權的臣僚有著根本不同。即“官僚體制之前的父權家長制的結構，從本質上講，它不是建立在客觀的、非個人目的的服務責任和服從抽象的準則的基礎之上的，而是建立在嚴格的個人的孝敬關系基礎之上的?！必Q而這種類似“孝敬家長”身份依附關系的官僚制度，是統治者私有的工具，官僚通過向上級效忠實現個人目的體制。

而對于現代公務員制度，洛克這樣認為：“至于效忠，只是根據法律的服從，如果他自己違犯法律，他就沒有要求別人服從的權利，而且他之所以能夠要求別人服從，不外因為他是被賦予法律權力的公仆，而一旦這個最高執行者離開公共意志而憑他私人意志行動時，他便降低自己的地位，只成為一個有權要人服從的沒有權力、沒有意志的個人，因為社會成員除服從社會的公共意志外，并無其他服從的義務。”豏由此可見，現代公務員制度最主要的的變革是，實現了從身份依附到職務上的服從。在這種體制中，公務員行使職權應該完全非人格化，而是受到待議機關所確定規則的約束，所以原則上他們的上級只有在這種規則所確立的權限內發布政令。所以在這種層級結構中所確立的上級，不在是指身份上處于高級地位者，而是在職務上有指揮、監督的權的人或機關。

總而言之，公民出任公職是為了服務公共利益，而不是為了某人的個人利益，因此公務員體制中上下級的關系，不是效忠和被效忠的人身依附關系。這種體制下的公務員行使職權受到相關法律、法規的約束，更進一步是社會公共意志的表現，并不因上級的個人人格因素而轉移。相對于執行命令的公務員，他的上級在這種體制的約束下，也只能在法律、法規賦予他得權限內作出命令。而由于這種初衷和職務服從的關系，公務員對上級所發出的不符合公共利益的命令就有權利不服從。反言之，既然公務員在法律規定的范圍內行使職權，并非完全接受上級調配，那么他也有義務不不服從違法命令。

二、有限服從義務是穩定憲法制度的需求

公務員是憲法和法律的實施者，憲法將行政系統設計成為層級分明的金字塔式結構，以保證國家法律的高效、統一的施行，公務員當然首先服從上級的命令。但是在這種體制中，如果任何機關和個人超越自己的權限向下級發出命令，并得到執行，就會破壞憲法所設計的這種權利制衡，破壞國家機關和公民之間由憲法所穩定的關系。當僅有個別的違法命令被執行，它的影響可能被忽略掉，但是當這成為一種慣常現象，將毀滅憲法所確立的制度。

對這種現象，解決的途徑可以是通過發布命令者自身的自律，但是這種對我自評判的方式從來都不可靠。再或者是讓違法命令發布者的上級或者檢查監督機關予以撤銷，但是這種事后救濟制度并不及時，無法預防違法命令所帶來的損害。再者就是直接由命令的接受執行者不服從該命令。相對于前兩種方式，它是憲法所包含，在公務員體制內，實現下級對上級監督制約的解決方法。它既然由憲法所確立，符合憲法精神，是一種由憲法內的正義。這種有限制的服從制度，看似違反了憲法建立的下級服從上級的層級結構，但實質上違法的是命令的發布者，而非不服從的公務員。

三、執行違法命令違背公民擔任公職的初衷

公民接受國家委托擔任公職是為了服務公共利益，所以就必須履行相應的職責。羅爾斯指出這種職責是由公平原則所產生，因此所處的社會制度必須是正義的，反過來個人必須支持這種制度，自愿為之服務并通過其所提供機會來實現個人價值。所以職責就涉及了公民個人的意愿以及社會背景制度。他的這種理論表明公務員必須按照法律的規定行使職權，并且自愿利用法律來服務公共利益實現進而個人價值。上級發出的命令也必須以法律為界限，超越了這種限度下達的命令必然讓下級公務員在執行過程中越過職責所限，迫使他違背擔任公務員的初衷。

四、獨立判斷權是服從義務的前提

公務員并非對上級有人身依附關系，而對上級服從義務的產生基礎是法律所規定上級之間的職權關系。所以公務員的服從義務僅僅針對上級的合法命令。那么要求公務員首先能區分什么事違法命令，什么事合法命令。而在人身依附關系中，公務員僅僅是服從上級義務，不需要作出任何判斷。所以就要求他首先要有對上級命令的獨立判斷權。這種判斷權的存在是必然的。

公務員有合理限制的服從義務，是代議制民主所下公務員制度的的必然要求。公務員既要通過服從上級的合法命令，來時法律法規和政策得以貫徹實施，使整個行政系統高效的運作。也要對這種服從的義務加以合理限制，盲目罔顧法紀的服從上級所有命令，無疑是將封建獨裁的暴政帶回社會。不但不能行政系統良好的運作，而恰恰是在破壞這種由法律所限定層級分明的結構。

注釋：

豍王名揚.法國行政法[M].中國政法大學出版社，1997：287.

豎[德]馬克斯·韋伯.經濟與社會（下卷）[M].林榮遠譯.商務印書館，1995：324.

豏[英]洛克.政府論（下篇）[M].葉啟芳，瞿菊農譯.商務印書館，1996：93.

（作者單位：寧波大學）