公私合作下政府角色分析

摘 要 隨著公私合作模式的引進(jìn)，公私合作在越來越多方面有了應(yīng)用，如何更好的讓公共部門與私人部門合作，產(chǎn)生更大的社會(huì)效用，值得我們深思，本文探討如何規(guī)制政府角色，使公私合作得到更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 公私合作 政府角色 職能 責(zé)任

一、研究背景

隨著公私合作模式的引進(jìn)運(yùn)用與推廣，公私合作制（又譯公私合作伙伴關(guān)系，即Public-Private Partner-ships，簡(jiǎn)稱PPPs）被愈來愈多的運(yùn)用到公共設(shè)施領(lǐng)域甚或是更加細(xì)微的公共領(lǐng)域和公共事業(yè)的建設(shè)與運(yùn)作之中。

公私合作制作在我國的發(fā)展尚未成熟。政府對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)不足并缺乏相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，有職責(zé)不明確或執(zhí)行不力以及尋租和腐敗行為等問題，此外，還普遍存在相關(guān)法律體制以及政策指導(dǎo)不完善的問題。

如果“沒有一個(gè)有效的政府，無論是經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的，而有效的政府的前提必然是政府清楚自己應(yīng)該干什么和不應(yīng)該干什么，自己的角色到底是什么？”政府扮演何種角色，我們從上海新天地案例分析。

二、案例分析

上海新天地改造項(xiàng)目是公私合作項(xiàng)目的代表案例。1996年5月，經(jīng)過多次協(xié)商，盧灣區(qū)政府與香港瑞安集團(tuán)簽署合作改造太平橋地區(qū)的項(xiàng)目意向書，協(xié)議出讓土地使用權(quán)，由后者主要承擔(dān)再開發(fā)任務(wù)，促進(jìn)該區(qū)域的城市更新。該案例中有政府、開發(fā)商、居民三個(gè)參與主體，下面將對(duì)其進(jìn)行分析討論。

（一）政府、開發(fā)商、居民角色分析

1、政府

作為公共部門的代表，追求公共利益最大化，提高自身社會(huì)地位。該案例中政府轉(zhuǎn)嫁資金負(fù)擔(dān)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擁有主動(dòng)地位和控制力、先發(fā)制人力、議價(jià)力。

2、開發(fā)商

作為私營部門，以最大限度地獲取商業(yè)利潤為利益目標(biāo)，獲得直接的回報(bào)和附加值。開發(fā)商是主要參與者，擁有政治資源和土地資源，可以與政府結(jié)成聯(lián)盟，具有系統(tǒng)力與議價(jià)力。

3、社區(qū)居民

作為分散的個(gè)體，追求個(gè)人的利益，通過讓渡空間來換取更好的居住條件。

在整個(gè)的改造過程當(dāng)中，無法參與政府或者開發(fā)商之間的聯(lián)盟，被動(dòng)的接受最后的結(jié)果。

（二）問題所在

1、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的困難

在很多公私合作項(xiàng)目中，政府與企業(yè)未形成長期合作的關(guān)系，使得二者各懷心思，長期的合作需要長期信任，二者是平等協(xié)商對(duì)話關(guān)系。再者政府通過公私合作模式很大原因是為了引進(jìn)外資，在利益面前，也許初衷就會(huì)改變，從而引發(fā)一系列問題。

2、缺乏相應(yīng)法律法規(guī)，責(zé)任不清晰

公私合作中政府擁有主導(dǎo)地位，可能引發(fā)權(quán)力尋租，卻沒有相應(yīng)的法律規(guī)制。開發(fā)商作追求最大利益，政府部門只有全面考慮開發(fā)商的利益，才能夠做到合作共贏的局面。而政府的責(zé)任到底是為了更好的城市規(guī)劃建設(shè)還是為了民眾的切身利益考慮，值得引發(fā)我們的深思。

3、復(fù)雜性增加

比如在合作商與居民的權(quán)益起到?jīng)_突時(shí)，是否會(huì)因?yàn)橛兴櫦啥鴮⒑献魃痰臋?quán)益置于公眾之前？該案例中無疑政府與合作商都是大大的受益方，而社區(qū)居民對(duì)拆遷的安置褒貶不一，如何將這些意見送達(dá)政府。所有的一切，當(dāng)然除了利益劃分時(shí)候的復(fù)雜性，問題操作的復(fù)雜性之外，還牽扯到其他很多問題的復(fù)雜性。

三、政府角色定位的對(duì)策分析

（一）建立適用的法律框架和規(guī)制體系

公私合作制會(huì)使得原有的政府或私人部門與消費(fèi)者之間的雙向直接關(guān)系變?yōu)檎⑺饺瞬块T與消費(fèi)者之間的三方委托代理關(guān)系。 “缺乏應(yīng)有的呼應(yīng)與聯(lián)系，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管法律、法規(guī)之間的內(nèi)容模糊和條款沖突”，勢(shì)必會(huì)造成整體的無序現(xiàn)象。只有建立相應(yīng)的法律法規(guī)，政府才能夠扮演好服務(wù)者、參與者、監(jiān)督者的角色。

（二）維護(hù)公共利益

維護(hù)公共的利益，是一切工作的出發(fā)點(diǎn)與初衷之所在。在絕大多數(shù)國家，采取公私合作項(xiàng)目的政府部門大都需要有著專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，包括精通法律程序規(guī)則的專員，預(yù)算估價(jià)的專家等。只有擁有各方面領(lǐng)域精通的專業(yè)人才，才可能做到公正公平，在合作過程中沒有漏洞可鉆。

（三）維護(hù)私人部門的合法權(quán)益

公私合作項(xiàng)目具有一般項(xiàng)目不具有的風(fēng)險(xiǎn)性，往往政策風(fēng)險(xiǎn)比之于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)更高。政府的監(jiān)管必須要是有限度的、透明的、講究誠信的、公平和連續(xù)的。其中， “產(chǎn)權(quán)形式對(duì)于解決公用事業(yè)的所有制和規(guī)制問題，尤其對(duì)于提高長期績(jī)效和投資激勵(lì)問題具有非常重要的實(shí)踐意義?！敝挥挟a(chǎn)權(quán)明晰，才能真正做到維護(hù)私人部門的合法權(quán)益。

（四）與合作商之間達(dá)成長期的合作伙伴關(guān)系

基于二者之間的差異，公共部門更加強(qiáng)調(diào)公共利益，而私人部門傾向于更多的利潤。美國公私合作全國委員會(huì)研究指出，成功的公私合作制需要來自政府高層的政治支持和政府參與。政府部門需通過自身努力，爭(zhēng)取與合作商之間達(dá)成長期的合作伙伴關(guān)系。

四、結(jié)論（結(jié)束語）

公私合作制被越來越多的應(yīng)用于各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與其他各種項(xiàng)目之中。政府作為特殊的參與方之一，只有明確了它的角色，才能更好的發(fā)揮公私合作項(xiàng)目的效率。只有始終將公共利益放在首要地位，有法律規(guī)制規(guī)范，兼顧合作商的正當(dāng)權(quán)益，建立長期合作伙伴關(guān)系，公私合作才能被更好的發(fā)揮作用。

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（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院）