淺談政府在土地流轉中該如何定位

摘 要 自我國實行家庭聯產承包責任制以來，土地流轉現象在我國就一直存在。國家對土地流轉持支持的態度并出臺了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對其進行引導和管理。我國的土地流轉市場雖有所發展，但目前仍存在很多問題。政府在土地流轉中起到了什么作用？政府在土地流轉中又該如何定位？本文將對此進行簡單分析。

關鍵詞 土地流轉 政府作為 角色定位

一、土地流轉的必要性

土地流轉是指土地使用權流轉。土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。進行土地流轉是我國農業生產和社會經濟發展的必然趨勢。

（一）土地流轉是推動農業規模化經營，提高生產效率的必然要求

我國正處于由傳統農業向現代農業生產方式轉變的轉型期，農村土地經營的現狀是生產規模小、機械化程度低、科技含量少、生產效率低，這無疑造成了資源浪費。而土地流轉可以將小塊分散的土地集中起來，為進行大規模的機械化生產提供了條件，有利于推動農業生產走向規模化經營的道路。土地資源的合理利用和優化配置必然會帶來生產效率和經濟效益的提高。

（二）土地流轉增加農民收入，縮小城鄉差距

通過土地流轉，農民可以從傳統的土地耕作中得到解放。將土地流轉出去的農民既可以從土地流轉中獲得一部分經濟補償，又可以抽身投入到其他產業中，增加工資性收入。而獲得土地的農民則可以將接收的土地進行大規模機械化經營，從而提高生產效率，增加收入。從土地生產中得到解放的農村勞動力會向城市轉移，加快我國城市化進程。同時勞動力從第一產業向第二、三產業轉移，對我國經濟結構的優化也起到積極作用。農民收入的增加會促使縮小城鄉差距，提高社會整體發展水平。

二、我國土地流轉中存在的問題

近年來，我國各地區都在土地流轉經營方面進行了探索和創新，黨的十一屆三中全會之后，政府加大了對農村土地流轉的重視力度，促進了農村土地流轉的較快發展。但目前我國的土地流轉運作中仍存在很多問題。

（一）土地流轉規模小，市場需求不足

總體來看，農村土地流轉規模小、數量少、范圍窄，多是零星、分散流轉，規模經營程度不高，還有待進一步引導和完善。農村土地流轉多為農戶自發流轉，大多數土地流轉后也沒有改變農戶分散經營的方式，農戶普遍缺乏規模經營和機械化經營的意識。農村土地缺乏有組織地規模化經營，市場博弈能力差，經濟效益低下。低效益又直接打擊了農戶進行土地流轉的積極性，從而抑制了土地流轉市場需求。

（二）土地流轉管理滯后，現行土地流轉管理制度不夠完善

長期以來，在土地流轉上雖有大方向上的規定，但具體實施細則不健全。在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一的操作規程和流轉文書格式，缺乏完整的政策體系，這在一定程度上制約了土地流轉的進程。農戶間土地流轉大部分只是口頭協議，有些雖然簽訂了書面流轉合同，但內容不完整，在某些方面不具有法律效力，從而導致在土地流轉中和流轉后時常發生糾紛，影響了農民和投資者的積極性。

（三）社會保障制度不完善，農戶對進行土地流轉的結果缺乏信心

有學者認為對于大多數農民來說，土地在為農民提供就業崗位和收入的同時，還承擔著重要的社會保障職能。絕大多數的農民還是把農地作為自己“最后的防線”，寧愿讓其拋荒，也不會輕易流轉出去。這種狀況在一定程度上限制了土地的流轉。此外，戶籍制度改革滯后，農民工進城后在教育、醫療和社會保障等方面享有的權利與城市居民相差甚遠，從而阻礙了農村勞動力的轉移，也影響了農民進行土地流轉的規模。

（四）我國當前的社會經濟環境制約著農村土地流轉的發展

目前，我國絕大多數的農村，還不具備進行大規模土地流轉的條件和可能。在我國現有的農業生產力水平之下，土地仍然是農民得以生存的根本，它承擔著農民收入功能、就業功能以及保障功能。對于大多數農民來說，離開了土地也就等于失業，這對土地流轉的進一步推行是一個很大的考驗。

三、政府在土地流轉中應該如何定位

（一）政府是土地流轉政策的制定者和執行者

政府在農村土地流轉中的基本職能是為流轉權的運行提供一個公正、安全的制度環境和運作規范，以降低產權界定和轉讓中的交易費用。政府部門作為政策制定者，應盡快制定并完善相關法律法規，為土地流轉提供政策指導和規范依據。在政策制定過程中，地方政府要深入基層調研，征求農戶意見，從當地的實際情況入手，制定適合本地的、具體可操作的政策和規范。同時，政府作為政策執行者，要按照“有法必依”原則，嚴格規范土地流轉程序，保證土地流轉政策的落實。

（二）政府是土地流轉市場的秩序維護者

土地流轉主要依靠市場自發調節，政府應適當地運用公共職能對土地流轉市場進行規范、引導。現實情況中，有些地方政府不能正確界定市場調節和政府干預的界限，在土地流轉過程中過分介入，甚至取代流轉主體進行經濟活動，以致損害了農民權益。政府應該做好市場秩序的維護者，充分發揮其社會管理和公共服務的職能，彌補市場調節的缺陷。而不是代替市場調節，過分干預，與民爭利。

（三）政府是土地流轉農戶的利益守護者

政府官員要首先樹立“以人為本”的思想觀念，轉變片面的政績觀，做好人民的服務者，在土地流轉中切實維護農民的利益。良好的社會保障體系能解除農戶流轉土地的后顧之憂，政府要加強在農村地區的社會保障建設，為農民提供完善的社會保障服務。地方政府除了做好政策的宣傳工作之外，更要做到程序透明、政務公開，獲得農民的信任和支持。政府應保障農戶的切身利益，讓農民自愿流轉土地，而不是為了地方經濟增長，強迫農民進行土地流轉。

四、總結

雖然我國的土地流轉現狀仍存在很多問題，但隨著我國經濟發展，生產力水平提高，土地流轉將有更大的發展空間。在這個過程中，政府要明確自身的角色定位，做好對土地流轉行為的引導和規范，切實維護人民的利益。

參考文獻：

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[2]余小春.我國農村土地流轉現狀及對策[J].合作經濟與科技，2010.（16）.

（作者單位：河南大學哲學與公共管理學院）