早期慈善監督機制的起源和發展

摘 要 近年來，慈善事業受到社會廣泛的關注，其中慈善捐贈使用監督機制的出現對慈善事業整體運行和發展產生了重要的影響。本文將對早期慈善監督機制的起源和發展進行介紹，并著重探討英國的委員會模式和美國的稅收監督模式，以期對我國慈善捐贈使用監督機制的構建提供有益的借鑒。

關鍵詞 慈善捐贈 委員會模式 稅收監督模式

一、早期慈善事業的起源和發展背景

在對慈善捐贈使用監督的基本模式進行探討前，首先，我們將對“慈善捐贈”這一概念進行探討。慈善捐贈（Charitable Giving）豍，意指捐贈人基于慈善的目的將財物無償的贈與他人之行為，因而慈善捐贈往往伴隨著捐贈者和受贈者之間的財產轉讓。早期作為宗教行為的布道施舍、鄰里之間的救濟幫助都可以看做是一種廣義上的慈善捐贈行為，且這些行為大多是“個人-個人”的幫扶救濟，我們姑且可以將這種捐贈稱為直接捐贈行為（捐贈者-受贈者）。

然而隨著社會的不斷發展和社會財富的不斷增加，出現了以慈善救助機構開展慈善捐贈的形式，如我國古代最具代表性的民間慈善救助機構唐代“悲田院（坊）”，清代各地興辦的民間慈善機構“普濟堂”，以及十二世紀時英國民間出現的慈善組織“互助會”和“友誼會”等。這些組織積極開展“慈善募捐”（Charitable Solicitation）以匯集大量的捐贈，再根據捐贈的目的分配給受贈者。換言之，慈善捐贈的模式已經發生了變化，其模式轉變為一種先捐贈給慈善團體（組織），再由后者進行捐贈的形式（捐贈者-募捐者-受贈者）。此時，慈善組織成為了慈善捐贈的“中介”，而這種形式較之之前的直接捐贈（捐贈者-受贈者）具有了間接性，也可以稱之為間接捐贈。而這種間接捐贈的模式由于其自身的優勢，如更為合理的分配善款，帶動慈善信息的交流，給捐贈者更多的選擇等，已經在當代慈善事業中成為主流。

二、英國的委員會監督模式

近年來，專業化的慈善組織不斷涌現，其以慈善為事業，并積極的向社會募集善款，因而掌握了大量的資金。在英國，早在十九世紀六七十年代，僅倫敦的慈善組織年收入就高達250 萬英鎊，甚至超過瑞典、丹麥、瑞士等國家政府的收入。而根據“美國捐贈”（Giving USA）所作的數據統計，美國各類慈善組織每年獲得的慈善捐贈總額超過3000 億美元，占GDP 的2.2%。而即使在慈善事業剛剛起步的我國，每年慈善組織掌握的慈善捐贈總額也非常龐大。

可以說，正是由于慈善組織可以支配數量如此龐大的財產（且這種支配有很大的自主性），在沒有外部監督的情況下，很難從道德上要求證慈善組織的管理人員都做到絕對的自律，即不受利益的驅使而違背捐贈者的初衷，否則可能在道德上對其提出了過高的要求。因而，如何監督慈善組織，如何幫助慈善組織合理、合法的使用慈善捐贈，被各國視為慈善監督立法的核心。事實上，對慈善事業的監管最早可以追溯到英國《1601 年慈善用益法》（The Statute of Charitable Uses 1601），其將慈善基金會的管轄權完全收歸政府，并以列舉的形式對慈善活動的目的進行了說明。此后，英國議會又于1853 年通過《1853 年慈善信托法》（The Charitable Trusts Act of 1853）和《1853 年慈善捐贈法》，以此設立了全國性的常設慈善委員會（CharitiesCommissioners），專門對慈善捐贈的使用進行監管。而《1860年慈善信托法》（The Charitable Trusts Act of 1860）更是賦予了慈善委員會管理慈善信托的權力。可以說，到19 世紀，英國已經正式建立起了以“慈善團體委員會”（Charities Commissioners）為中心的監管體系，而這一模式也在后來為新加坡、新西蘭等國家所效仿。

三、美國的稅收監督模式

與此不同的是，美國則建立起了另一種獨特的監管模式，即以“行政（稅務）”為中心的監管體制。美國采用這種監督模式源于其特殊的歷史背景，由于美國在建國前曾長期被英國殖民，因而在建國時美國在慈善領域面臨的首要問題即是：是否繼續適用英國遺留下來的慈善法體系？由于南北州截然相反的態度，這一問題最終交給了聯邦最高法院。而隨著1844 年的“杰拉德遺囑案”（Girard Will Case）的判決，美國樹立起了一種極為寬松的慈善法理念豎。而正是在這種自由、寬松的慈善法理念的引導下，美國始終沒有建立起專門和獨立的慈善法，有關慈善的規定分散在憲法、稅法、公司法等聯邦和州的法律法規之中。這種分散立法模式直接決定了美國無法像英國這樣建立起一個專門的機構對慈善組織進行監督。然而由于美國有著非常完善的稅收制度，因而美國考慮以“稅收”對慈善組織進行監督，由此形成了一種獨特的監督模式。

這一模式的具體制度設計如下：首先，嚴格界定慈善組織范圍，即以《國內稅收法典》（Internal Revenue Code）第501c（3）條對“可以享受免稅的慈善組織”進行了嚴格的界定，并以嚴格的財務監督保證慈善組織活動的非營利性；其次，對已經取得免稅資格的慈善組織，要求其以年報、項目報告的形式定期向政府報告（主要是為了接受政府的財務審計），如果審核出現問題，政府和檢察長有權對其進行調查，問題嚴重的慈善組織可能會被取消免稅資格，甚至吊銷執照。在這種模式下，美國的慈善事業獲得了空前發展，然而由于這一模式以完善的稅收制度為基礎，因而并不能為很多國家所采用。

然而，這些政府監督模式雖然發揮了很大的作用，但由于其自身特點的限制，仍然存在如下缺陷：首先，政府權力不可能無限擴大，且由于政府資源有限，因此無法對所有慈善捐贈的使用一一監管；其次，即使進行了監管，也只能從合法性的角度進行審查，對慈善捐贈的使用是否具體合理，政府仍然無法進行規制。

此后，在此情況下，各國開始重視社會監督力量，逐漸形成了以政府監督為基礎、非政府監督相配合的雙重監督模式，即：對慈善捐贈的使用進行合法性（legality）審查的政府監督和側重慈善捐贈進行合理性（rationality）審查的非政府監督，兩者相互結合形成了對慈善捐贈的使用監督機制。

注釋：

豍See Bruce R. Hopkins， The Law of Fundraising（4th edition），Wiley press， p56（2008）.

豎See Irvin G. Wyllie，The Search for American Law of Charity 1776-1884，The Mississippi Valley Historical Review，Vol. 46，No.2 （Sep. 1959），pp.203-221.

（作者單位：浙江工業大學）