法治護航財稅改革

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》與十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》作為“姊妹篇”存在著緊密的內在邏輯，即“全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革”。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，深化財稅體制改革是推動國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，“姊妹篇”反映在深化財稅體制改革工作中，則在“現代財政制度”、“國家治理”與“法治”之間又存在著怎樣的內在邏輯？就這些問題，日前，記者專訪了北京大學財經法研究中心主任、中國財稅法學研究會會長劉劍文，中央財經大學財經研究院院長、中國財政學會理事王雍君。

財稅法治與國家治理

十八屆三中全會之后，財政的地位和作用被提到了一個新高度。如今的財稅體制改革和以往的相比又有哪些不同？劉劍文認為，在十八屆三中全會以前的改革特別是財稅改革往往是被放在經濟體制改革范圍之內的單一性改革。

1994年的分稅制改革應該說怎么評價都不為過。當時改革的特點是解決中央集權的問題，加大了中央財政在整個財政里的比例，提高了中央的權威性。20年來，這項改革取得很大的成就，不過由于我們始終是在以行政主導而不是立法主導的主線之下，一些問題逐漸顯現。比如這項改革更多的是通過分稅解決中央和地方的關系，而沒有涉及到其他的財政收入劃分的問題，更重要的是沒有在中央和地方事權劃分上體現更多著力點。

十八屆三中全會強調國家治理體系和治理能力現代化，要實現這一目標，財稅改革和財稅法治的功能就不能局限于經濟體制改革之內，它實際上更應該是多元的、綜合性的改革，在政治、經濟、社會、文化、黨的建設以及生態文明制度建設這6大改革里面，財稅改革始終是一個著力點和突破口。

財稅問題表面上看是錢的問題，實際上其背后是權力的配置問題，這種權力配置涉及到幾個方面。

一是國家跟納稅人的關系，這是整個社會根本性的關系。如何通過財稅改革使國家和納稅人的關系實現和諧的良性互動，才是國家治理的一種考量。過去我們把財稅看做國家管理的工具，依靠行政命令發揮其作用，今后要更多的考慮法治的思維和方式。

二是中央和地方的關系，這是國家大廈的支柱。中央和地方的關系不是單純的經濟關系，首先是政治關系，在社會發展、國家穩定中，地方是很重要的支柱，分稅制后中央和地方的財權劃分越來越向中央集中，所以今后我們要調動和發揮中央和地方兩個積極性。

特別需要強調的是，在中央和地方的關系劃分中，涉及民眾詬病較多的司法不公問題，實現司法公正很重要的前提是解決地方司法機關經費獨立性，由于現在的經費是由同級政府撥付，那么法院、檢察院的行為難免受地方政府的影響。

三是立法與行政的關系。在財稅領域，長期由行政主導部門利益占據重要地位，從而導致財稅法難以發揮其應有的作用。

四是政府與市場的關系。現在強調對公權力，法無明文授權則不可為，對私權力，法無明文禁止則可為，就是解決公權力和私權力邊界劃分的問題。處理好政府與市場、社會的關系，如何解決政府的缺位、錯位、越位，也關系到政府職能的轉變。

財稅問題牽一發而動全身，是整個改革的“牛鼻子”，通過財稅制度改革，這幾大關系逐漸梳理清楚，相應的問題也可以得到解決。對財稅改革的重視，既是中國現實的需要也是社會發展的需要。

當被問及財稅法治的難點時，劉劍文表示，首先是觀念問題，無論立法機關還是行政機關都應該回到法治的框架內。改革開放30多年經驗教訓的總結，以及人類社會經驗智慧的總結，最終都提醒我國必須要走法治之路。所以我們要強調稅收法定，財政法定，這是最重要的，難點也主要體現在這里。

要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法制體系，核心問題是提高立法質量。實際上很重要的一點就是要解決部門立法問題。財稅改革牽涉到很多方面的利益，當政府部門間利益博弈的時候，要尋求更多解決機制，比如，對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見協調決定，不能久拖不決。而且要加強法律解釋工作，及時明確法律規定的含義和適用法的依據。四中全會的《決定》經過下一步的落實，能夠解決財稅立法方面過去的一些慣性問題。而當部門立法的問題解決之后，相應的就是執法的問題。

劉劍文表示，現代財政制度的核心是法治，實現法治就是要通過最高權力機關、最高立法機關來制定規則，形成共識，使現代財政實現真正的良法善治。

經全國人大常委會通過的新預算法，將從2015年1月1日起正式施行。如何讓法律真正發揮效用，執行是關鍵。對于十八屆三中全會中提出的改革目標，作為“姊妹篇”，十八屆四中全會《決定》通過立法、執法、司法、守法、人才強法多個維度為改革提供了保障。

現代財政與國家治理

深化財稅體制改革要“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。”王雍君分析，現代財政制度包括多個維度，最高一個維度是政治維度，也就是民主治理，民主治理的核心是責任政府。其次是法治維度，公款的管理必須依據明確的法律，這一點目前我國相對欠缺。

對于政府而言，最關鍵的是如何花好錢，也就是公款的管理。公款管理涉及到所有納稅人的核心利益，事關政府的執政能力，與國家的治理能力也密切相關。因為國家治理涉及到的所有問題都離不開花錢，公款管理才具備了特殊的重要性，可以說一個國家的治理能力，首先體現在是否能夠管好公款。

但是公款管理又不僅是管理的問題，更是民主治理，與執政合法性密切相關。但是由于其復雜性，實事求是地講，在公款管理上，納稅人的利益和政府的利益并不必然一致，而且往往不一致。“三公經費”膨脹、腐敗浪費背后深層次的原因是公款能夠為部門謀取利益。

所以要把民主治理和法治的理念明確的融入到財政制度的建構中，這樣的財政制度不是政府用來統治和駕馭人民，而是納稅人用來控制政府權力的。我們所要建立的現代財政制度的一個重要功能是約束和引導政府花好納稅人的錢。

按照今年的預算報告，我們的五級政府現在一年支出超過20萬億，大約占到GDP的40%，這意味著人民每天都在為政府埋單，而且數額已經相當大。也正因為這樣，財政制度應該嵌入民主治理的元素，即政府得自人民的資源必須按照人民的意愿使用并產生人民期望的結果，其中最關鍵的一點是要遵循責任治理，使人民的意愿通過立法機關，通過人大制定稅法加以表達。所以新一輪財稅體制改革里面強調了稅收法定原則，新預算法本質上就是代表人民對政府開支公款的一種事前的贊同和授權。

在全面深化改革過程中，要特別注意處理好中央和地方以及各級地方政府間的關系，財政上政府間權力和責任的劃分主要體現在三個方面：一是收入劃分，包括立法權、稅收征管權和司法權;二是支出劃分，本質上就是事權和支出責任的劃分;三是政府間的轉移支付。現在我國轉移支付規模大并不是主要問題，而是在于地方對中央的高度依賴，導致在不少地方的觀念里這些錢如同免費午餐，使用起來缺乏自我約束意識，債務問題同樣也是缺乏自我約束。

原則上講，凡是可能的話，每級政府應該最大限度的擁有自主的收入來源以滿足本級的支出需求，在此情況下，中央再輔助以一般性轉移支付發揮補充性作用。不過現狀卻是地方政府一方面不斷稅收上解，一方面中央又通過轉移支付下撥資金。從宏觀上看，中國的財政體制是大循環體制，從基層向上層層集中財力，到達金字塔頂端后再通過大規模轉移支付逐層回到金字塔底端。這個大循環造成的結果是地方財政資金的粗放式管理，“跑冒滴漏”，跑“部”錢進，以及資金使用缺乏責任。

這些問題僅靠一部預算法并不能徹底解決。如今我國絕大部分稅種沒有立法，國庫、政府間財政關系、轉移支付、政府債務、財政透明度都沒有正式的法律。這在不少人看來，是立法的時機尚不成熟，但是在王雍君看來，真正欠缺的是明確的法治、透明和問責理念，以及執行的決心;如果人大不能充分發揮作用，那么改革就應該是把人大建立成能夠充分發揮作用的人大，大方向應該是致力于人大對預算的實質性審查，以及支持人大立法、授權（審查與批準預算）和監督職能所必須的代表性、專業化和職業化。

十八屆四中全會強調依法治國、法治國家，如何將法治的理念貫徹于現代財政之中？王雍君總結了要點，第一在于授權，公款的來源分配和使用必須依據明確的法律，并且必須得到人大的全面審查和批準，這是國家治理的首要原則，至高無上。第二是問責，主要是通過預算制度的問責，包括合規和績效兩個方面。如何約束政府官員承擔起公款管理的合規性和績效責任？最好的制度就是預算制度。為此預算報告要標準化，包括政府政策目標、實現政策目標的措施以及節約支出的措施等，否則預算報告就不能成為有效問責的文件。第三是透明度。透明度的第一步是把分類做好。新預算法里規定一般公共預算按功能編制到項級科目，確實是一項進步，但是項級科目依然不能完全表達出實際內容，今后的分類改革應致力于讓人民群眾看懂預決算，為此必須發展引入規劃分類技術。

《新理財》：按照中央規定，財稅體制改革中的三大改革按照先后順序應該是預算管理制度、稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度的排序，結合當前實際，為什么最先改的不是事權和支出責任的劃分？

王雍君：原則上應該先理順政府的權力和責任劃分框架，但考慮到政治敏感性和難度，我認為還是以預算改革作為切入點，以預算改革、稅制改革與政府間財政改革聯動比較好。預算改革和稅制改革一定會觸及中央和地方關系調整。所以，從現實出發，從預算改革和稅制改革切入，再對政府間事權與責任責任進行相應調整的改革思路，難度比較低，比較容易操作。預算改革到了一定程度，事權和支出責任改革若沒有跟進，預算改革的效果會受影響。

我國的中央和地方以及地方各級政府間的財政關系涉及四個主要方面：收入、支出、轉移支付和地方債務。這些方面錯綜復雜。比如專款，決策在中央，使用在地方，這就出現了矛盾，中央各個部門有那么多專款，再讓地方配套，那為什么不直接給地方去統籌安排呢？中央各個部門可以進行監管，評估。為什么不放權到地方呢？這項改革的難點在于有兩樣東西是部門最在乎的，一是權力，二是錢，專款把這兩樣結合在了一起，體現了部門利益，卻損害了地方政府統籌規劃地方公共事務的能力，也妨礙地方民眾對公共事物的參與。

以每年的惠農專款為例，數目龐大并且分散在多個部門，當每個部門的方案不配套、不銜接時，地方就喪失了統籌規劃的能力。其實地方直接面對老百姓是最了解情況的，并且地方也有能力進行全程監督。部門決策機制的最大軟肋在于幾乎不能獲得當地實際情況的環境信息，招致決策失敗的風險極高，而決策制定者很少會擔責，決策失敗的后果全部轉嫁給地方民眾。部門決策取代地方決策的機制必須改革，這一點特別重要。

所以我們的預算管理體制改革要使預算編制更加科學合理，就一定要涉及到事權和支出責任的分配，分配格局的焦點就是轉移支付支出決策權由誰來定，僅是把政府的財政關系和預算關聯在一起，沒有理順專款，那地方政府還是很難的。

劉劍文：三大改革既有先后的邏輯關系，也有制度安排的邏輯關系。改革現在進入了深水區，難度比過去難很多，為什么預算制度要先改？因為它首先要解決收支的公開透明、規范全面的問題。要首先約束政府的行為，控制政府的權力。十八屆四中全《決定》里提出法治的核心內容是在限制規范公權力，那是因為公權力太強大了。

我們推行稅制改革有很大的阻力在于納稅人不知道錢花到哪里去了。通過預算制度改革，新預算法成為管理政府之法，約束政府依法用錢，納稅人看得很清楚之后，再進行稅制改革的阻力就會小很多。

當稅收制度改革之后，國家的總盤子定下來了，再進行第三步讓事權和支出責任相適應，中央和地方各自該做什么就都清晰了。

《新理財》：從如今推行的各項改革舉措來看，傾向于更加集權還是更加分權？

王雍君：從1994年實施分稅制財政體制改革以來，我們改革的主基調明顯是加強集權，但這個集權應該講是體制內的集權，體制外我們又發展出一套分權的安排。體制內的權力是逐步上移，高度集中于中央，而中央的集權又高度分散于各個部門，本質上是部門分權，也就是說中央政府集中在體制內的財政權力基本上都是集中在中央政府的直屬部委，而中央政府的直屬部委又很多，所以中央的集權實際上分散在各個部門，這就形成了條條管理塊塊，導致體制內的地方對中央財政的依賴度前所未有的加大，集中體現在轉移支付的規模上。

另一方面，在這種集權體制下，地方政府為了尋求靈活機動的財源，就去開辟體制外的分權渠道，這就是土地財政、地方債務和擔保的背景。所以我們現在的體制是非常矛盾的混合物，體制內的高度集權和體制外的高度分權粘合在一起，這種體制模式的代價非常大，未來的發展趨勢應該是在一個正式的體制內設計集權和分權。這個方向已經出現了，體制外分權的余地已經越來越小，土地財政未來可能沒有發展前途，地方政府的舉債現在也受到很多限制，除了法律以外擔保基本上是禁止的。那么這些發展表明我們現在的財政制度正處在一個關鍵性的歷史轉型期，就是把它整合到統一的框架內去考慮分權和集權安排。

劉劍文：討論這個問題要看在現在的中國，哪一種更好。現在還沒有一個完整的判斷標準，要看集權和分權的制度對一個國家怎么樣做是最有效的，世界上很多國家也沒有一個統一的模式，有的國家是高度的集權，有的是高度的分權，有的是集權和分權相結合，但是我們始終可以看到，一頭是集權，一頭是分權，兩頭最終是向著一個中心目標發展。在一些特殊時期里面，有些集權是必要的，但是在任何時候也還要考慮分權的問題。

從現在的財政改革方面來看，還是適當的在集權，未來實施過程中如果效果好，可能會堅持，如果效果不好，還可以適當再分，在調試的過程中，所以我們現在不好去判斷，是集權多一些好，還是分權多一些好。判斷的標準是它對經濟社會的發展能否發揮更大的作用。

《新理財》：各界對新預算法的評價不一，它究竟是改良還是改革？

王雍君：改良不是革命性的變化。它的進步不可否認，有些進步比較明顯，比如財政專戶，政府不能下達指標等等，這些還是很有進步的，但是新的預算法關于透明度的改進依然有限，因為只是要求公共預算按功能編制到“項級”科目，而項級科目的信息對于透明度是遠遠不夠的。另外，行政部門準備預算、人大審查預算的時間依然太短，比國際通行的行政部門10個月的準備、立法機關4個月以上的審查短得太多了。而且中國是個大國，全國人大要審查所有各級地方的預算。美國國會有7個月的時間審查預算，而且只管聯邦一級的。另外，審查預算的程序、人員、機構依然沒有實質變化。人大代表的代表性、專業化和職業化差得很遠，在這種情況下，人大對預算的實質性審查、授權、監控的能力依然相當有限。預算法的本質是約束和引導政府財政權力。如果人大在預算審查程序、機制和時間方面沒有實質變化，那么，靠什么、靠誰來約束和引導財政權力運作？問題不在于幾步到位，而在于表達—可惜這些關鍵方面沒能表達出來。

劉劍文：在我看來它是改革，甚至某種意義上是革命性的變革。原因在于，對它的評價不能脫離中國的國情，在理想化和現實中有個選擇的問題。改革是有階段性的，如果急于求成，反而可能會為此付出更大的代價。

這次預算法改革的內容很多，立法宗旨從過去的治民到現在的治官或者叫治權;預算公開規定了四本預算都要公開，以及公開的時間、方式、程序;對地方債的規范要依法適度;預決算審批以及人大對重大決策項目的審查;預算法里還規定了法定責任的問題，等等，這些過去都沒有。所以說這次新預算法是改革甚至是革命性的變革并沒有言過其實。中國的改革應該是漸進式的，如果改革無法一步到位，就要分輕重緩急抓主要矛盾。等新預算法實施5到10年之后如果再做一次大修，就又會前進一大步。應該這樣看待這個問題。