投融資平臺逆生長

近年來，為多渠道籌集資金支撐城市建設和事業發展，很多地方政府在多個領域探索建立了一系列投融資平臺公司。在新的形勢下，特別是受金融和房地產市場環境影響，政府性投融資平臺公司的投融資運營能力、可持續發展能力面臨很大挑戰，亟需轉換機制體制，探尋適應新常態的健康發展模式。

四大類型

從全國看，地方政府組建的投融資平臺公司都具有鮮明的功能特征，既是融資主體，也是政府與社會資本合作、引入戰略投資者的公共平臺，主要有4種類型：

一是融資平臺類。這類平臺公司大多是城市建設前期成立的，主要職責是依托政府注入的各類資源，面向各類金融主體融資，承擔基礎設施建設資金的籌集和管理職能，為各類公共設施建設項目“輸血”，但是不參與具體項目的建設開發。

二是片區開發類。對政府規劃的一個或多個片區內進行整體經營運作，按照自我平衡的初始涉及，以片區內可運作的政府資源、公共資源為依托，全面負責該區域的融資、建設、管理和運營，在加快片區開發的同時，實現公共資源效益最大化。

三是功能開發類。主要是為實現某個特定目標而設立的平臺公司，如保障性住房建設、大型文化或體育公共設施管理運營、土地儲備整治與開發、城市地下空間及相關地面的投資建設平臺公司，以及水利建設、教育設施或學校改造建設等支持相關事業發展的各類平臺公司。

四是綜合發展類。此類公司既承擔政府安排的重大項目、公共設施的建設開發任務，又在多個領域經營市場化業務，如房地產等，或代表市政府持有大型企業、上市公司股份，既有實業項目，也有資本管理、投融資等金融業務，自我發展能力較強，很多已發展成為大型的資產管理公司，成為地方經濟發展的重要力量。

面臨困難

上述4類平臺公司，綜合發展類由于經營多元化、市場化運作程度高或資產實力雄厚，抗風險能力相對較高。其他3類公司均不同程度地面臨一些困難和障礙。

一是資源分散。很多公司由于隸屬不同主管部門，資源難以統籌。有的平臺公司投資主體與融資主體不一致，花錢的不負責融資，管理上不好協調，資源、資金等難以統籌考慮，在一定程度上增加了債務風險。同時，對融資平臺公司在項目立項、融資及資金使用等方面造成了障礙。

二是資產限制。按照當前信貸政策要求，如果平臺公司沒有土地等有效資產，不能滿足銀行貸款條件，公司無法融資。隨著土地儲備成本越來越高，土地交易管理不斷規范，新成立平臺公司受到注入土地等資源制約。同時，受國家宏觀調控政策和房地產市場影響，各級市場土地變現能力減弱，公司償債壓力不斷增大。

三是項目制約。很多政府投資建設類平臺公司主要承擔城市公益性基礎設施建設，該類項目由于自身不能產生收益和現金流，不能滿足銀行融資、還本付息的需要，持續運營需要政府注入有效資產或財政給予輸血，運營的難度不斷加大。

四是債務負擔重。各類政府投融資平臺在城市建設中發揮了重要作用，通過近年的建設投入，城市基礎設施的欠賬已基本彌補，而由于城市建設投入產生的大量債務又到了還賬的高峰，投資建成的城市基礎設施等公益性項目自身無法產生現金收益用于還款，債務風險加大。

可行性發展

以建立融資、建設、運營、管理“四位一體”的投融資體制為目標，按照“政企分開、管辦分離、依法規范、嚴格監管”的要求，著力打造責權利相統一的市場化運作主體，促進投融資工作持續健康發展。

一是整合歸并相關資源，構建專業化投融資主體。整合歸并現有的政府投融資和建設開發類公司，統籌相關資源，按照城市發展需求，搭建功能定位清晰的專業化投融資主體。現階段，可參照重慶等地按職能整合公司的做法，歸并職能相同或相近的公司，進一步梳理明確各公司承擔的建設任務，并賦予片區開發任務，更好地統籌資源進行市場化運作。同時，嚴格限制新公司設立，今后項目或片區開發，原則上依托現有平臺公司或設立分公司運作。對受條件所限未開展業務的公司，及時進行清理，根據工作需要適時轉型或注銷。

二是完善公司治理結構，打造市場化運作主體。改革現有投融資運作模式，依法建立規范的法人治理結構，打造獨立經營、自負盈虧的市場競爭主體，在確保凈資產與負債、現金流、投入與產出“三個平衡”基礎上，逐步發展壯大。在運作模式上，根據各公司職能，實行分類管理運作。

對承擔公益性基礎設施建設的融資平臺類公司，按照融資、建設、運營、管理一體化的模式，健全完善公司法人治理結構，堅持“政府主導、市場運作、契約經營、持續發展”的原則，平臺公司按照地方政府確定的建設計劃，接受政府委托，承擔項目業主責任，負責項目資金籌集、資金管理使用、委托建設等工作，接受政府及相關部門的監督管理。

平臺公司承擔政府重點建設項目，政府與平臺公司通過契約方式，明確企業的責、權、利，通過平臺公司與政府簽訂回購協議、租賃協議、補償等方式，以市場化的方式實現政府財政資金流入平臺公司，保障平臺公司自主經營，自負盈虧，自求平衡、持續發展，真正實現項目投資、融資、建設、還款一體化。

對片區開發類、功能性和發展類公司，前期政府注入一定資金或資源，公司通過招商、運營、管理、開發、建設，實現獨立運營、自求平衡、自我發展。

三是強化資源支撐，建立可持續發展機制。地方政府可通過契約化方式，匹配必要的資源和優惠政策，保障承擔公共項目的投融資主體可持續發展。當前，土地仍然是城市建設資金和投融資平臺公司還款的基本來源，政府要采取措施，不斷提升儲備土地價值，加快儲備土地變現，通過出讓儲備土地實現的收益全部用于回購平臺公司項目投入或占用公司資源的補償，以滿足繼續融資、建設和償還債務的需要，為可持續發展奠定基礎。

在此基礎上，地方政府需要積極拓展資源運營的視野。目前，城市中有大量公共資源沒有得到充分利用，比如特許經營權、城市公共空間、城市無形資產，包括公共停車場、公共設施冠名權、廣告經營權等。各級應認真研究利益分配機制，積極探索運作方式，用好資產組合、資源整合、經營權轉讓、置換收購、租賃拍賣、融資貸款、投資參股等現代手段，以資源換收入，放大聚財的“乘數效應”，加快資源資產化、資產資本化。

四是強化考核激勵，全面激發運營發展活力。針對各平臺公司不同情況，分類制定公司經營目標，以及詳細的績效考核方案，分別設置一般性考核指標與特殊性考核指標，重點對建設項目完成與預算控制情況、公司運營和現金流情況、自主經營項目盈利能力等進行考核。實施激勵性薪酬制度，考核結果與薪酬、獎懲和職務任免掛鉤，充分調動發展活力。同時，根據《公司法》等法律、法規規定，按照法人治理結構，監管部門可通過實施外派董事、監事的方式，履行董事、監事職責，確保“決策、執行、監督”相互制衡。

五是積極創造條件，引導社會資本投入。公共需求具有多樣性、多層次和不斷變化的特點，形式不是單一的，運行機制也各異，政府不應當也不可能包辦一切。在這個問題上，既要強化政府的投入責任，也要積極調動社會各方面的積極性。對能夠通過市場滿足的社會需求，首先要創造條件，鼓勵市場主體進入，市場不愿或不能提供的由政府承擔;對經營性服務項目，要完全推向市場，建立多元化的投入渠道。當前，應積極推廣政府與社會資本合作模式（PPP模式），政府通過降低準入門檻、給予特許經營權、財政補貼等措施，引導社會資本共同投入，可以提高建設效率、降低工程造價、合理分配風險，是一種現代融資建設模式。地方各級政府可以道路交通、供水供氣、垃圾處理、保障房建設等公益性項目為重點，遴選一批適合PPP的項目，統一推出去招標招商，吸引社會資本進入。

（作者供職于濰坊市投資公司）