PPP連鎖反應

PPP不僅是一種融資、籌資機制的創新，更是一種管理機制的創新。如今，隨著社會各界對于PPP探索的持續深入，PPP在全面深化改革中漸漸發揮出更多作用。

中國財政學會公私合作研究專業委員會會長賈康表示，在當前我們討論PPP機制創新，以應對公共事業發展中的資金壓力，應對中國城鎮化、老齡化等等這些重大挑戰的同時，我們還應該充分注意到PPP直接呼應了十八屆三中全會在現代市場體系運行的產權基石方面的制度創新，即PPP為我們打開了如何在法治的取向下，進一步發展混合所有制的重要渠道。

PPP與混合所有制有怎樣的內在聯系？甘肅省銀川市自來水總公司的股權轉讓與增資項目案例或許能給我們一定的啟示。

PPP搭臺混合所有制

在12月1日舉辦的中國PPP沙龍上，記者了解到銀川自來水總公司的股權轉讓與增資項目是銀川市“兩水”改革項目之一。2008年11月，銀川市委、市政府提出對銀川市自來水總公司和污水處理有限公司進行旨在盤活國有存量資產，提高市政公用設施運營效率、引入先進的現代化管理經驗的市場化改革。

以當時的銀川市自來水總公司為例。在2008年底總資產約為5.5億元，負債3.3億元，資產負債率接近62%，確實已到了必須要做出改革的地步。最終，經評估審計確認，改制后的銀川市自來水有限公司總資產為12.1億元，凈資產為8.8億元。

其中，按照銀川自來水總公司的股權轉讓與增資項目計劃安排，銀川市自來水公司出讓43.21%股權，另要求投資人增資1個億，公司凈資產由8.8億元增加到9.8億元，投資人的股權由43.21%增加到49%，對應的所有者權益額為4.8億元。

另外，該項目經由銀川市國資委和投資人按照《合資經營合同》設立合資公司，銀川市政府授權建設局授予合資公司市內三區的特許經營權，由銀川市下轄的永寧、賀蘭和靈武市政府授予“兩縣一市”特許經營權，合資經營銀川市所轄的“三區、兩縣、一市”供水業務。

2009年底和2010年初“兩水”項目同時面向國內外企業招標。但是當時受到全球性金融危機的影響，水務業內的企業資金鏈緊繃，參與度不高。加之受當時“外資收購風波”的影響，此前一些城市的水務項目高溢價轉讓在業內引起了熱議和爭論，政府對水務項目尤其是供水項目引進外資心存疑慮，對股權轉讓堅持由政府控股。

最后，中鐵一局集團和天津創業環保聯合體中標了銀川的自來水股權轉讓與增資項目?！斑@是一個典型的政府與社會投資人合作經營的PPP項目，同時也是典型的混合所有制改革?！贝笤雷稍冇邢挢熑喂究偨浝斫鹩老榉Q，因為中國的情況是只要投資方不是當地政府的企業，那么對于當地政府來講就是外資，所以這個項目從銀川市政府的角度來看，就是典型的PPP項目。而從項目的持股結構來看，最終銀川市政府持股51%，中鐵一局持股49%，所以又是一次混合所有制改革。

“混合”始末

如今，銀川自來水總公司的股權轉讓與增資項目已經運營四年。投資方中鐵一局集團水務事業部副總經理蓋蕓在總結該項目取得的成果時稱，一方面政府累計盤活了10億元的國有存量資產，實現了14%的增值，其中當地政府獲得的4億現金，有效地保證了其他基礎設施建設的穩定推進。另一方面，投資人中鐵一局向合資公司注入資本金1億元、公積金2億元，有效改善了合資公司的資產負債結構，降低了財務成本。

蓋蕓稱，初期接觸此項目時，投資方中鐵一局認為該項目投資回報的不確定因素很多。主要體現在運營成本高、效率低、人員安置難度大、投資人不控股難以有效控制合資公司經營管理等企業改制重組合資經營項目中的一些常見困難。

畢竟地方國企進行體制機制轉換，建立現代企業制度的轉型中風險與機遇是并存的。這些困難最后在合同商簽中，根據項目特點反復溝通權衡利弊，對于相關細節都做了合理的處理。據了解，因為涉及的約定事項比較多，既有公司的并購重組、合資經營交易的內容，又有特許經營權約定投資人排他性的獨家經營權等內容。整個協議談判從2010年3月份開始，前后歷時6個月才完全敲定。

根據蓋蕓的分析，記者總結了國企改制重組合資經營公司實現體制機制轉變的重點和難點主要體現在，第一，政企關系的界定。該項目代表政府主要責任部門的合同方分別是國資委和建設局。前者負責屬于資產管理范疇、有關資產轉讓、合資經營、合資公司治理以及員工安置等內容的合同簽訂，例如《資產轉讓與增資協議》、《合資經營合同》及《合資公司章程》等。后者負責屬于行業管理的范疇，有關供水特許經營權的授予和監管協議的簽訂。

多方的利益群體直接觸及到合資公司的法人治理結構。最終雙方約定合資公司的董事會由7名董事組成，雙方各委派3名，職工董事1名，其中，董事長由國資委委派的董事擔任。監事會是由三名監事組成，也是甲乙雙方各委派1名監事，職工監事1名。

第二，原國有企業凈資產的處理。蓋蕓稱，由于所轉讓的目標公司的凈資產額的評估審計時點是2008年12月底，而實際移交給合資公司的時間則是兩年多以后。這期間自來水總公司經營發生的盈虧，均應該屬于它的出資人國資委承擔。

然而當地財政提出現金補繳上存在困難。蓋蕓稱，考慮到政府還有一些在建的投資項目，建成竣工以后要轉讓給合資公司;此外，每年中央或自治區財政可能還會有專項補貼資金等。最終雙方約定，因自來水公司虧損而減少的凈資產，由甲方已獲得的國家各類政策性資金或其他資產，在合資公司成立后五年內給予補足。如果5年后仍不能補足的話，通過調整權益比例等其他形式解決?！斑@相當于合資公司貸款替甲方補交了出資，由甲方按同期基準利率承擔利息。此約定是投資人對于地方財政的體諒和讓步?！?/p>

第三，雙方利益的劃分。雙方約定，前五年合資公司的分紅歸投資方中鐵一局所有。

第四，風險控制。蓋蕓稱，雖然特許經營協定對于水價的調整做出了約定，在一定程度上控制了運營風險。但是，鑒于國家層面的水價形成機制還沒有建立，落實起來尚存一定的不確定性。

問題猶存

從全國來看，以PPP模式進行污水治理的項目比較多，但是關于城市供水的市場化改革卻少之又少。在金永祥看來，問題集中在自來水項目的兩個不確定性，即價格和政府與市場的邊界，因此國家為自來水項目的PPP創造一定條件，要使價格回歸到與成本相對應的位置上。此外，合資公司內部要建立一個高效順暢的體制機制。

金永祥稱，對于銀川的自來水公司市場化改革案例來說，它同時還是一個混合所有制的模型，必然會面臨混合所有制改革中不可避免的政府文化和國有企業商業文化兩者沖突的問題。他認為這是影響效率的關鍵所在。他認為，解決低效的問題還需要政府從轉變觀念入手，政府需要意識到引入商業資本，必須要履行契約精神，保護投資人權益。

蓋蕓也表示，合資公司董事和監事在內部管理層任職較多，所以內部人控制的問題時有發生，尤其是一些非經濟因素的存在，也對法人治理結構的有效運行造成了影響。

此外，建緯律師事務所合伙人譚敬慧認為，PPP和混合所有制結合發展還要注意政策的靈活性，避免僵硬地做“一道杠”規劃。她以英法海峽隧道模式舉例稱，該大隧道的特許經營年限是55年，建成之后卻還是虧損，這時政策上特別放寬了特許經營年限，并給投資者一些其他承諾。

目前來看PPP連接混合所有制的制度創新案例并不多見，存在很多可探討空間，如缺乏完善的法律體系，缺乏專門管理機構，風險轉移目標模糊等。盡管如此，賈康認為應該認識到這樣的制度創新所帶來的包容性以及增長潛力。他稱，從“狹義PPP”即特殊項目公司（SPV）角度來說，因其具有非常清晰的標準化股份制框架，參與各方的股權合在一起風險共擔、利益共享，可見其本身就是混合所有制的具體形態。在此框架之下，政府能動調節加上市場主體自發調節的空間，并結合“供給管理”方面的政府作為，能夠形成一個相對好的提升國家治理能力的方案。