預(yù)算先行

預(yù)算改革，是財稅體制改革中的重要一環(huán)。

而預(yù)算改革又可以大致分為兩個方向：預(yù)算制度的改革和預(yù)算技術(shù)的改革。這兩點分別代表了財政預(yù)算工作中的“思”與“行”。預(yù)算作為財政工作的核心，在本次廣西深化財稅改革的整個流程中，也發(fā)揮了自己的“主線”作用。

制度篇：公開，完善，績效

“既然要公開，我們就盡量把它公開的更加徹底一點吧。”邊境小城，廣西崇左市寧明縣財政局，一位工作人員在提到預(yù)算公開的時候如此表示。

相對于一些表示要“謹慎公開”的省份，廣西明顯在這方面和他們有所不同，對預(yù)算公開均表示“從快從細”。他們表示，今年的主要任務(wù)是細化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，擴大部門預(yù)決算公開范圍，加大“三公”經(jīng)費公開力度，積極推進財稅優(yōu)惠政策等財政政策公開和健全預(yù)算標準體系。

但公開預(yù)算的前提，是要有一本完善的、清晰的預(yù)算，并規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理。這也是一個老生常談的話題，但廣西財政對此有著更加細致的要求。廣西自治區(qū)財政廳預(yù)算處主任科員高永標表示，就廣西現(xiàn)狀而言，我們突出抓好以下五個方面的工作：

一是健全預(yù)算標準體系。進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標準在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。二是細化預(yù)算編制。財政總預(yù)算和部門預(yù)算支出要全部細化公開到功能分類的項級科目，并按經(jīng)濟分類科目進行細化;專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算要按項目按地區(qū)編制。三是建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系。將政府收支全部納入預(yù)算管理。建立政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌使用部分調(diào)入一般公共預(yù)算的機制，國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的比例到2020年提高到30%以上。加強社會保險基金預(yù)算管理，確保基金結(jié)余保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會保險基金制度的可持續(xù)運行。四是按照中央統(tǒng)一部署，有序推進重點支出與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤項目的清理規(guī)范工作，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。五是硬化預(yù)算約束，預(yù)算未安排事項一律不得支出。年度預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過動支預(yù)備費解決外，一般不出臺增加當(dāng)年支出的政策，一些必須出臺的政策通過以后年度預(yù)算安排資金。

此外，加強預(yù)算績效管理也是廣西財政在預(yù)算管理制度改革方面實施的重要舉措之一。廣西自治區(qū)財政廳預(yù)算績效管理局副局長趙嵩橋表示，明年的主要任務(wù)是進一步完善預(yù)算績效管理制度體系和評價指標體系，逐步擴大預(yù)算績效管理范圍和增加預(yù)算績效評價項目，著力推動各級財政項目支出績效評價，同時開展部門整體支出、市縣財政支出管理和財政政策等方面的績效綜合評價，并加強績效評價結(jié)果應(yīng)用。

趙嵩橋還表示，今年廣西成立了專門的財政預(yù)算績效管理局，進一步加強預(yù)算績效組織機構(gòu)建設(shè)，標志著廣西預(yù)算績效管理工作邁上一個新臺階，也顯示了廣西對財政預(yù)算績效管理工作的高度重視。

“雖然我們起步并不是那么早，但我們借鑒了多個兄弟省份的先進經(jīng)驗和做法后，給予了預(yù)算績效管理工作最高規(guī)格的重視。”他說。

技術(shù)篇：長期，執(zhí)行，債務(wù)

高永標表示，從預(yù)算技術(shù)上來看，下一年需要調(diào)整預(yù)算審核的重點。一般公共預(yù)算審核的重點由財政收支平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和支出政策拓展;強化支出預(yù)算約束，預(yù)算執(zhí)行中如需增加或減少支出預(yù)算總規(guī)模，必須報經(jīng)本級人大常委會審查批準;收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性。自治區(qū)本級一般公共預(yù)算為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展可編列赤字，通過舉借一般債務(wù)予以彌補;自治區(qū)本級政府性基金預(yù)算為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展可編列赤字，通過舉借專項債務(wù)予以彌補。國有資本經(jīng)營預(yù)算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。

跨年度預(yù)算平衡機制，是新一輪財稅改革中需要重點突破的方面，廣西財政也將在這方面嚴格按照新《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，原則上用于削減財政赤字、化解政府債務(wù)或補充預(yù)算穩(wěn)定基金;如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實現(xiàn)平衡。市、縣政府通過申請上級政府臨時救助實現(xiàn)平衡，并在下一年度預(yù)算中歸還。政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，結(jié)轉(zhuǎn)下年或調(diào)入一般公共預(yù)算安排使用;如出現(xiàn)短收，通過削減支出實現(xiàn)平衡。

而這種平衡，勢必推動廣西財政實行中期財政規(guī)劃管理。在采訪中我們了解到，與其他地區(qū)類似，廣西中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束下一年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引相應(yīng)年度預(yù)算;年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。

但在我們的采訪中，一些基層財政人也反映，理論和實際還是存在著一定的差距。例如在現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付依然過多的情況下，一旦出現(xiàn)短收，一些配套資金是無法通過削減支出實現(xiàn)平衡的。而一些地區(qū)如果正處在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期（這種轉(zhuǎn)型通常需要持續(xù)3—5年甚至更長），一旦接受了上級政府的臨時救助資金，下一年預(yù)算中依然無法歸還，就又陷入上級財政為下級財政長期“兜底”的情況。

鑒于近年來財政形勢嚴峻，廣西財政人表示，不僅要把錢“花好”，更好把錢“管好”。預(yù)算未安排事項一律不得支出，一些必須出臺的政策通過以后年度預(yù)算安排資金。不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，嚴格按照規(guī)定辦理。

在這種過“緊日子”的大環(huán)境之下，廣西財政也對存量債務(wù)的化解做出了相對的考量。廣西自治區(qū)財政廳政府債務(wù)管理辦公室主任科員李昂表示，雖然廣西相對于部分兄弟省份來說債務(wù)壓力不算特別大，但由于新增財源較少、可用財力增加有限等諸多原因，實際償債壓力也并不算小。

為了解決存量債務(wù)，以及控制未來可能發(fā)生的過量政府債務(wù)，廣西自治區(qū)財政廳正在著手健全完善政府性債務(wù)管理體系，出臺全區(qū)政府性債務(wù)綜合管理意見，建立健全政府性債務(wù)規(guī)模控制、風(fēng)險預(yù)警、債務(wù)考核等管理制度。

為了逐步建立以政府債券為主體的政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能，廣西財政對融資平臺存量債務(wù)主要分三類進行處置：對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，與政府脫鉤，完全推向市場，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù);對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，積極推廣政府和社會資本合作模式（PPP模式），其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任;對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。統(tǒng)籌各類資金確保已使用政府性債務(wù)資金在建項目后續(xù)融資，優(yōu)先保障項目續(xù)建和收尾。

他表示，除了按照中央財政要求，自治區(qū)財政需要嚴格控制各級政府舉債規(guī)模以外，如何建立起對整個政府債務(wù)的預(yù)警機制，也是目前我們亟待破解的難題。