財政三大利器

國企改革作為一項系統工程，其改革歷程備受關注，國企改革整體方案出臺也是漸行漸近。

十八屆三中全會指出，“完善國有資產管理體制，以管資產為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”

根據這一路線，國有企業改革的方向十分明確。相比較于上世紀90年代國企改革第一波以建立現代企業制度為目標，此次第二波改革的重點顯然放在了國有資本體制改革上，以提高國有資本配置效率為目標。

在這個過程中，發揮各方合力尤為關鍵。目前，有消息顯示，國企改革總體方案由發改委、財政部、國資委、人社部分別牽頭，各部委分工也已明確，財政部主要負責三個文件的起草，包括國有資產管理體制改革方案、成立和改組國有資本運營公司及投資公司的方案，以及國有資本經營預算改革方案的制定。本文將重點從這三個方面來剖析國企改革的財政推手。

國有資產管理體制改革

國企改革怎么改？先摸清家底十分必要。

財政部公布了2013年全國國有及國有控股企業的財務決算數據。該數據是財政部首次對外公布我國國有企業家底，在國企改革整體方案出臺的背景下顯得很及時。數據包括94個中央部門所屬企業、113家國資委監管企業、5家財政部監管企業和36個省、自治區、直轄市及計劃單列市的地方國有及國有控股企業。數據顯示，2013年我國國有企業資產總額104.1萬億元，同比增長16.3%。這一數字與2000年的17.3萬億元相比，增長數倍。這說明國有經濟規模不斷增加，國有企業在經濟社會中的主導地位越發重要。

巨大的成績背后，特別是經營性國有資產管理體制的一些問題也在凸顯。比如，用行政手段推動大國企之間的合并而組建超大規模的國有集團。依賴行政力量推進國企的央地對接與國企無邊界擴張。追求國資及國有經濟更大范圍的控制而極大壓縮民企發展空間。強調國資規模的快速增長而忽略國有經濟的效率和質量等等。

財政部財科所國有經濟研究室主任文宗瑜經過研究認為，深化國有資產管理體制，不僅要進行經營性國有資產管理的機構調整及完善，實行行政主體與產權主體的分離，強化監督機構的獨立性及專業化;還要制定國資規模、國資變現及國有股權減持的中長期規劃，編制國有資本經營中長期預算;更要著手解決國企監督成本與國資控股成本過高的問題，推進央企產權多元化改革而弱化其已經形成的特殊利益集團效應，加大國資變現與國有股權減持力度而籌集社會改革成本。

根據這一設想，一個重要的抓手就是產權制度改革，另外，有幾個操作路徑尤其值得注意。首先，經營性國有資產管理的行政主體與產權主體分離，要求由具備資格的國有資產出資人代表履行產權管理職能。在產權主體選擇及授權上應該按照經營性國有資產出資人代表多元化的思路來

進行改革。針對不同形態或處于不同行業領域的經營性國有資產來設置不同的產權主體，推動并實現產權主體的產權管理專業化。

其次，要盡快啟動并編制未來5-10年國資規模及國有資本進退的中長期規劃，通過規劃的編制和實現來實現部分國有資產出售和國有股權減持，進而實現國有經濟布局的有效調整及優化。

第三，在國有資產對社會體制改革支持上，應重點推動城鄉二元社會結構改革，加快城鄉一體化進程，實現“人的城鄉一體化”。由此形成的社保等支付缺口，可以考慮通過變現一小部分國有資產及減持部分國有股權的方式來彌補，使國有資產成為消除社會動蕩風險而維護社會穩定的基礎。

部分國有資產變現有多種方式：一是國有資產的直接出售;二是國有股權的減持;三是國有資產證券化后的變現。在多種形式的國有資產變現中，要盡可能通過證券市場與產權交易市場進行操作。

國有資本運營公司及投資公司

根據十八屆三中全會對國企改革的總體布局，建立國有資本運營公司及投資公司是其重要方向，這就意味著國資管理從管人管事管資產向以管資本為主轉變。

因此，國有資本運營公司及投資公司什么時候組建，以何種方式組建和運營，成為關注焦點。財政部企業司相關負責人表示，2015年啟動幾家國有資本投資運營公司組建試點，同時印發混合所有制等實施辦法或指導意見。2016年到2020年分批完成國有資本投資運營公司組建等，積極穩妥、有序推進本次國企改革。

據透露，改組建立若干國有資本投資運營公司，履行出資人代表職責，是本次國企改革的關鍵。其中多種組建方案遭到否定，比如現有央企集團直接轉為國有資本投資運營公司，或者在現有央企集團之上組建資本投資運營公司。比較可行的辦法是，將現有央企集團分類合并改組為不同功能的國有資本投資運營公司。

按照這一辦法，對現有央企集團按功能定位進行科學分類，以同行業中規模較大、實力較強、業內公認的企業集團作為發起人，改組建立綜合性國有資本投資運營公司。國有資本投資運營公司如按不低于萬億元資本規模設計，可能會有大量小規模集團母公司被改組合并。

國有資本投資運營公司的領導班子成員應由中央任免，可從現有企業集團領導班子成員中產生，實行董事會決策機制，通過董事會實現國家意志和戰略。董事長及董事會成員應當熟悉國家戰略、行業政策和資本投資運營等。完善健全的法人治理結構是成功關鍵。

業內專家認為，組建國有資本運營公司和國有資本投資公司標志著國企改革指導思想從“國資監管部門——國有企業”兩層次架構向“國資監管部門——國資運營/投資公司——國有企業”三層次架構重大轉變。

在組建過程中，上述專家認為，各大部委的利益博弈是國企改革方案推遲出臺的重要原因，特別是國資委和財政部之間將來扮演的角色尤其讓人關注。比較可行的辦法是國有資本運營與投資公司組建后，財政部將側重于管理國有資本經營預算，將國有資本運營與投資公司作為國資預算單位，通過編制和執行國資預算實現國家戰略目標。國資委從管人、管事、管資產、管企業向管資本轉變，側重于監督，以產權管理為紐帶，依法通過公司章程，通過公司治理，來圍繞“管好資本”這四個字落實出資人的職責，不干預具體經營活動，不干預企業法人財產權和經營自主權，但履行國家所有權的政策執行職能。

另外，值得關注的是國有資本運營公司與國有資本投資公司的功能區分。文宗瑜認為，國有資本運營公司在功能上可定位于純資本運營，是專業化的國有資本運營公司，可以跨所有制、跨區域甚至跨國界從事國有資本運營，不僅追求國有資本保值增值，而且追求國有資本收益最大化。

國有資本投資公司在功能上定位于產業投資的國有股權經營，其依托產業發展與產業競爭力提升;不同的國有資本投資公司在產業布局上會各有側重，就某一家國有資本投資公司而言，要在其國有股權分布的領域通過國有股權經營支持產業結構調整與產業升級;大型或特大型國有資本投資公司可以跨1個以上或2個以上有關聯的產業領域，并在這些產業領域中發揮國有資本控制力、影響力及帶動力的作用。

國有資本運營公司與國有資本投資公司的功能區分，決定了其運營模式的差異。可以以新設方式組建國有資本運營公司、以重組方式組建國有資本投資公司。所謂新設是指各級政府通過國有資本經營預算支出的出資設立國有資本運營公司。所謂重組是指依托現有條件成熟的國有企業集團，通過資產重組和少量國有資本增量注入而組建國有資本投資公司，國有資本投資公司在設立上要重視產業屬性及產業升級導向。當然，通過新設方式組建國有資本運營公司、重組方式組建國有資本投資公司，是相對而言的，不具有絕對性。

成立國有資本運營公司與國有資本投資公司，在國內和國外都能找到參照系，比如國內的中央匯金公司，新加坡的淡馬錫模式。

中央匯金公司成立于2003年，是根據國務院授權，代表國家依法對國有重點金融企業行使出資人權利和履行出資人義務的國有獨資公司，匯金公司直接控股參股的金融機構，包括6家商業銀行、4家證券公司、兩家保險公司和四家其他機構。匯金此前一直是問題金融機構的拯救者，但此后隨著國有銀行的陸續上市，其演變成了國有金融機構的大股東，代表國家行使國有金融資產的監管者角色，從而成為準政策性機構。

淡馬錫控股有限公司（以下簡稱淡馬錫）成立于1974年，由新加坡財政部全資擁有并負責監管，專門經營和管理原國家投入到各類國有企業的資本。目前，淡馬錫直接控制20多家大型企業，基本占據新加坡金融、交通、通訊、電力、科技、地產等關鍵領域;間接控制2000 余家各種類型的其他企業，其控股的上市公司市值占新加坡證券市場總值近50%。

國有資本經營預算

十八屆三中全會《決定》明確提出，完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。這是當前深化國有企業改革、改善國有經濟布局、增強國有企業社會責任的重要舉措。

國有資本經營預算，是指反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預算，反映了國有資本所有者與國有資本經營者之間的收益分配關系。國家作為國有資本投資者依法取得國有資本收益，是應當享有的權利，也是建立國有資本經營預算制度的基礎。國有資本經營預算正是政府立足于宏觀層面對國有資本及國有經濟調控的衍生手段。

國有資本經營預算要著眼于國有企業改革的深化。面對國有企業改革尤其是國企產權制度改革一度陷入停滯的現狀，國有資本經營預算成為國企改革尤其國企產權制度改革的重要推手。

相關研究認為，通過國有資本經營中中長期預算和廣義的國有資本經營預算，就是要對未來5-10年國有企業尤其是央企產權多元化改革完成的程度、國有控股公司和國有參股公司的比例等做出規劃性的定量預算并給出年度的量化標準。在推動國企尤其央企產權多元化改革中，國有資本經營預算要充分評估國有資本的控股成本。國有資本的控股在重要領域如石油、石化、電力、電信等可按35%—51%比例控股，一般領域如鐵路、公路、鋼鐵、煤炭可按15%—35%比例控股;充分競爭領域可按1%—15%比例參股。

只有實現了國有資本經營預算規模與國民經濟規模、國有經濟規模、國有企業實現利潤總額相適應時，國有資本經營預算的政策效應才能凸現。因此，要從提高國有資本經營預算收入入手，為改革創造條件。一是擴大國有資本經營預算征收范圍與提高紅利征收比例。二是以巨額國資存量盤活提高國有資本經營預算收入規模。

有了收入保障，在國有資本經營預算支出方向與支出方式上，同樣需要調整。首先應改變“取之國企用之國企”的做法。其次，國有資本經營預算的資本性支出可以引入間接支出。引入以市場和需求為導向的間接支出方式，實現國有資本經營預算直接支出和間接支出的有機結合，使其在更大、更廣范圍內發揮“四兩撥千斤”的杠桿作用。