中國環(huán)境規(guī)劃發(fā)展趨勢及存在問題

【摘 要】隨著環(huán)境問題日益嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)越來越受到人們的重視，在確保社會與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下又能保證人類與環(huán)境之間的和諧關(guān)系，環(huán)境規(guī)劃這一理念開始得到人們的關(guān)注。中國環(huán)境規(guī)劃發(fā)展經(jīng)歷了：孕育、探索、發(fā)展、成熟、轉(zhuǎn)變約束這五個(gè)階段。本文從針對現(xiàn)階段中國環(huán)境規(guī)劃發(fā)展所存在的問題提出了：強(qiáng)化環(huán)境規(guī)劃的可操作性、明確主管部門的監(jiān)管范圍、確保資金支持及發(fā)揮有效作用等建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境規(guī)劃；發(fā)展趨勢，問題

1.前言

環(huán)境規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的有機(jī)組成部分，它是指為使環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，把“社會—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境”作為一個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、生態(tài)學(xué)原理和地學(xué)原理，對其發(fā)展變化趨勢進(jìn)行控制，而對人類自身活動(dòng)和環(huán)境所做出的時(shí)間和空間上的合理安排【1】。20世紀(jì)60年代以來，英國、美國、日本、俄羅斯、德國等都在環(huán)境規(guī)劃上提出一系列舉措。中國環(huán)境規(guī)劃工作始于20世紀(jì)70年代。1973年中國召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，明確指出“全面規(guī)劃、合理布局”的思想，是中國重視環(huán)境工作的開始【2】。

2.我國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展方向

1973年至今，中國的環(huán)境規(guī)劃工作歷經(jīng)了五個(gè)階段，主要包括：

（1）孕育階段（1973～1980）。隨著1973年中國第一次環(huán)境保護(hù)會議的召開，中國在環(huán)境保護(hù)上的探索研究正式開始。20世紀(jì)70年代北京市東南郊、沈陽市和圖們江流域開展了環(huán)境質(zhì)量評價(jià)和污染物防治途徑研究，這為今后環(huán)境規(guī)劃發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（2）探索階段（1981～1985）。20世紀(jì)80年代初，中國開展了最早的環(huán)境規(guī)劃，以濟(jì)南的環(huán)境規(guī)劃和山西能源重化工基地綜合經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中的環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃最具有代表性。這一時(shí)期，環(huán)保護(hù)計(jì)劃開始納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的計(jì)劃中，并成為其中的一部分。

（3）發(fā)展階段（1986～1991）。在這一階段，環(huán)境規(guī)劃工作在理論與實(shí)踐上有很大的發(fā)展，其中環(huán)境規(guī)劃工作與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相結(jié)合的“七五”計(jì)劃，對中國環(huán)境保護(hù)計(jì)劃工作起著積極的作用。1989年，第三次環(huán)境保護(hù)會議召開，與此同時(shí)編制“八五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃正式開始。

（4）成熟階段（1992～2005）。這一時(shí)期是中國環(huán)境規(guī)劃發(fā)展史上非常具有代表性的一個(gè)階段。1992年環(huán)境保護(hù)年度計(jì)劃正式納入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計(jì)劃體系；1996年第四次環(huán)境保護(hù)會議的召開，提出兩項(xiàng)重大舉措，即全國主要污染物控制計(jì)劃和中國跨世紀(jì)綠色工程；2000年國家環(huán)境保護(hù)總局確定了控制污染物排放的工作總路線。

（5）轉(zhuǎn)變及約束階段（2006年至今）。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的變化，國務(wù)院于2008年已將環(huán)境規(guī)劃作為政府干預(yù)市場，以達(dá)到國家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、環(huán)保工作正常進(jìn)行的重要方略。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境相約束，環(huán)境規(guī)劃也有原先的計(jì)劃轉(zhuǎn)變成規(guī)劃，而污染物排放控制目標(biāo)也開始被作為約束性指標(biāo)[3]。

隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，環(huán)境規(guī)劃在今后社會的發(fā)展中將會起著越來越重要的作用。而加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃的管理，強(qiáng)化環(huán)境規(guī)劃法律體系，完善環(huán)境規(guī)劃理論體系將是一個(gè)必然趨勢。

3.現(xiàn)階段中國環(huán)境規(guī)劃發(fā)展所存在的問題

3.1主管部門常處于被動(dòng)局面?，F(xiàn)階段與環(huán)境管理有關(guān)的部門多達(dá)十幾個(gè)，這使環(huán)境規(guī)劃與其他部門的規(guī)劃出現(xiàn)權(quán)責(zé)重疊、交叉的現(xiàn)象。當(dāng)下，環(huán)境行政處罰權(quán)利還掌握在當(dāng)?shù)卣种?，環(huán)境主管部門權(quán)利存在局限性，主管部門權(quán)利得不到相應(yīng)的落實(shí)影響了環(huán)境規(guī)劃職權(quán)的合理實(shí)行，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)劃主管部門常常處于被動(dòng)局面。

3.2規(guī)劃時(shí)整體和局部結(jié)構(gòu)不合理。目前，我國環(huán)境規(guī)劃的研究范圍只局限在規(guī)劃的制定上，至于怎樣使規(guī)劃實(shí)施，用什么手段實(shí)施，則很少有人進(jìn)行研究[4]。一個(gè)完整的規(guī)劃應(yīng)包括從制定到實(shí)施的全過程，中國環(huán)境規(guī)劃的整體和局部結(jié)構(gòu)的體系建設(shè)有待加強(qiáng)。

3.3理論研究與實(shí)踐存在異步差異。中國環(huán)境規(guī)劃的理論研究明顯滯后于規(guī)劃的實(shí)踐，環(huán)境規(guī)劃的理論不僅要從思維方式、整體模式著手，更應(yīng)該把具體的研究對象作為一個(gè)整體，這樣才能是環(huán)境規(guī)劃的理論研究不僅僅只是落在表面，而是對環(huán)境研究對象進(jìn)行更深入的研究，使得環(huán)境規(guī)劃的理論與實(shí)際同步發(fā)展。

3.4環(huán)境規(guī)劃缺乏權(quán)威性、可靠性以及可操作性。目前，與環(huán)境規(guī)劃有關(guān)的具體法律尚未出臺，中國各地區(qū)的環(huán)境規(guī)劃體系還未完善仍存在很多的漏洞。由于環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法權(quán)力小，環(huán)境執(zhí)法受到很大的束縛，環(huán)境規(guī)劃在實(shí)際操作過程中缺乏依據(jù)。政府管理部門與環(huán)保部門之間存在利益沖突，相對而言，環(huán)境規(guī)劃缺乏權(quán)威性。而中國采用的環(huán)境規(guī)劃理論大都是歐美發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃法，相對于中國而言，由此計(jì)算得出的污染物削減量以及投資費(fèi)用都存在很大的差異。另外，中國環(huán)境保護(hù)部門對財(cái)政資金沒有主導(dǎo)權(quán)，環(huán)境規(guī)劃過程中資金往往難以落到實(shí)處，環(huán)境規(guī)劃的具體實(shí)施還處于被動(dòng)局面。

4.解決我國環(huán)境規(guī)劃存在問題的辦法

4.1強(qiáng)化環(huán)境規(guī)劃的可操作性與完善性。在環(huán)境規(guī)劃過程中，以規(guī)劃區(qū)的環(huán)境特定性質(zhì)及功能為基礎(chǔ)，環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思想為依據(jù)，在滿足人們生存發(fā)展的同時(shí)也滿足對環(huán)境質(zhì)量的要求，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)條件下，對目標(biāo)能夠作最為合理實(shí)用的處理方式。環(huán)境規(guī)劃與政府管理相互配合，以保證規(guī)劃的操作性。同時(shí)環(huán)境規(guī)劃相關(guān)的一系列法律也要盡快出臺，使環(huán)境規(guī)劃有具體的、系統(tǒng)的法律體系。

4.2明確主管部門的監(jiān)管范圍。針對中國環(huán)境主管部門處于被動(dòng)局面以及當(dāng)下的環(huán)境管理體系，應(yīng)對各個(gè)部門精心嚴(yán)格的審核，對于各部門重疊交叉的事務(wù)進(jìn)行合并重組，使管理權(quán)利相對集中，明確各部門的職權(quán)，避免再出現(xiàn)職權(quán)重疊交叉的現(xiàn)象。中國環(huán)境保護(hù)部門不具備明確的授權(quán)和跨級執(zhí)法能力，對此可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)。美國環(huán)境基本法《國家環(huán)境政策法》規(guī)定國家設(shè)立EPA管理整個(gè)國家的環(huán)境事務(wù)，EPA具有制定和實(shí)施環(huán)境規(guī)劃的基本權(quán)利，分別是：環(huán)境法立法和執(zhí)法的權(quán)力，使用聯(lián)邦環(huán)境預(yù)算[5]。國家應(yīng)給予環(huán)保部門一定的實(shí)權(quán)，這樣才能確保環(huán)境工作真正的落到實(shí)處。

4.3確保資金支持及發(fā)揮有效作用。中國環(huán)境規(guī)劃所作出的預(yù)算僅僅只具有規(guī)劃的意義，在實(shí)施過程中卻很難真正的實(shí)現(xiàn)。目前，中國環(huán)境規(guī)劃資金來源有：規(guī)劃項(xiàng)目單位、政府。在規(guī)劃實(shí)施的過程中，由于各種原因，資金常常受限于財(cái)政安排因而往往不能及時(shí)到位，這造成環(huán)境規(guī)劃不能按期施行。因此，各政府部門要切實(shí)履行職責(zé)確保資金到位。在政府給予經(jīng)濟(jì)支持的同時(shí)還要確保環(huán)保投資發(fā)揮它最大的作用。

5.結(jié)語

環(huán)境規(guī)劃是開展環(huán)保工作的重要環(huán)節(jié)，它決定著具體環(huán)境工作的成效。中國環(huán)境規(guī)劃體系從孕育階段、至現(xiàn)今的轉(zhuǎn)變約束階段，無論是實(shí)踐理論還是從體系建設(shè)，都有很大的進(jìn)展。但仍舊存在著問題，尤其是：環(huán)境部門權(quán)力的難以落實(shí)、環(huán)境工作與當(dāng)?shù)貐^(qū)政府財(cái)政管理之間存在的利益沖突，最為突出。這不僅影響環(huán)境工作的進(jìn)行也阻礙社會經(jīng)濟(jì)、人類環(huán)境的和諧發(fā)展。由此觀之，與環(huán)境規(guī)劃相關(guān)的具體的《環(huán)境規(guī)劃法》規(guī)應(yīng)盡快出臺，同時(shí)明確環(huán)境管理部門的權(quán)力并給予一定的實(shí)權(quán)，在利益方面也要開始著重考慮環(huán)境的合理健康發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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