財政支出結構仍需優化

中央財政支出預算各項目的2014年預算數已經公布，整體支出繼續向民生、環保、國防傾斜。

其中，國防支出增長12.2%，節能環保支出增長7.1%、社會保障和就業支出增長9.8%、醫療衛生與計劃生育支出增長15.1%、教育支出增長9.1%、住房保障支出增長9%、交通運輸支出增長5.1%、農林水支出增長8.6%、一般公共服務支出增長2.6%、科學技術支出增長8.9%、文化體育與傳媒支出增長9.2%、糧油物資儲備支出增長10.1%、公共安全支出增長6.1%。

盡管社保、教育、醫療的預算增速仍高于財政收入目標增速，但相對于2013年已有明顯放緩。環保預算增速下降的幅度更大，甚至低于GDP增速。與此同時，國防支出的預算增速逆勢上揚。

預算增速的變化已經反應到中央財政支出預算結構上，2014年教育和環保占比有所下降、國防有所上升。

花在民生上的錢有哪些？

在2014年中央預算中，民生仍然是重點領域，但主要支出項目預算增速較2013年有所下降。其中，醫療衛生下降12個百分點、社會保障和就業支出下降4.1個百分點、教育支出下降0.2個百分點。

為什么會做此調整？“2014年全年財政收入增速預計會較上年有所下降，財政部財科所副所長蘇明向《證券市場周刊》記者表示，“而且民生相關的支出經過數年擴張，基數已經比較高，相同增速帶來的增量在擴大?！?/p>

不過在財政支出中，社保、醫療、教育占比是在持續上升的。在中央財政支出預算中，這三項支出合計占比已從2010年的15.3%連續上升至2014年的19.1%，其中，社保和醫療占比穩定上升、教育占比在2013年有所下降。

盡管民生支出的占比改善顯著，但與發達國家相比仍然是較低的水平。數據顯示，2011年，歐盟27國的醫療衛生、教育、社會保護在中央（聯邦）政府支出中的合計占比為47.8%；2013年美國聯邦財政支出中，社會保障、醫療保險、醫療補助合計占比為48.0%。

目前來看，要擴大財政支出中的民生比重，難度在增加。要加大民生支出，就得壓縮其他支出。在當前政府職能、財政體制下，已經沒有多大空間。比如國防，經過數年調整，目前在財政支出中已經處于比較低的水平，而中國周邊局勢日趨緊張、軍事裝備也隨著科技發展漸趨資本密集型；再如一般公共服務，自2007年公布以來，在國家財政中的占比已經持續下降，但數量龐大的機關事業單位及歷史欠賬使得其調整的空間可能并沒有看起來那么大。

這一難度已經表現在國家財政支出中。在中央政府不斷通過中央預算突出民生重點的時候，國家財政支出的社保、醫療、教育的占比幾乎停頓，甚至在2013年有所回調。

如要進一步提升民生支出，最后還得落實到改革，通過轉變政府職能、改革財政制度，將不必要的、甚至被浪費的財政支出轉移到民生。在沒有重大轉變之前，財政支出結構的優化難見成效。

回溯歷史，2007年，社保、醫療、教育在國家財政支出中的比重大幅上升9個百分點，“很可能就是因為政府收支分類改革的全面推進，”中央財經大學政府預算管理研究所副所長肖鵬告訴本刊記者，“若沒有出現大的預算變化，整體結構就會比較穩定?！?/p>

治理環境得看錢

在2013年未能完成預算的支出中，節能環保也是其一，2013年支出1803.9億元，只完成預算的85.8%，較2012年下降9.7%。

在中國環境問題凸顯的當下，節能環保支出卻不增反降。社科院財政研究室主任楊志勇告訴本刊記者，“制度沒有調整，給了錢也不見得能花的出去。”各級政府或已認識到環境問題的嚴重性，但還沒有形成一套利用節能環保支出的財政機制。

此外，2013年財政紀律整頓也可能擠出了節能環保支出存在的水分。此前，部分機關事業單位掛羊頭賣狗肉，可能挪用占用節能環保資金。

在2013年預算未完成的基礎上，2014年預算安排的節能環保支出的力度也不大，只增長了7.1%，規模持平于2013年的預算數。

在上海財經大學公共管理學院教授胡怡建看來，預算安排的幅度并不大，在環境污染形勢已經如此嚴峻的情況下，環境保護方面的預算安排應有較大幅度的上升。

不僅如此，環保支出財政占比的上升趨勢也已暫停，無論是中央財政支出預算，還是國家財政支出都是如此。2011年-2013年，前者在2.9%上下波動，后者則位于2.4%上下，兩者之間的差異表明原本應該在環保事務中發揮更大作用的地方政府并沒有出力更多。

“坦率講，當前的環保支出與現實要求有差距，”蘇明在肯定近年各級政府特別是中央政府對環保的支持力度后表示，“水、空氣等污染問題可以說是當前最大的民生，是不能回避的主要矛盾。但政府支出與環境改善的基本要求之間仍有差距?！?/p>

參考國際經驗，中國在環保上的財政支出仍嫌薄弱。上世紀90年代，韓國的污染問題也非常嚴重，首爾一度被評為全球十大污染城市之一，當時，韓國環保支出的財政占比較中國目前水平高約0.5個百分點，直到2009年，其財政占比仍達3.2%。即便是環境問題已經大有改善的美國，2008年環保支出在州和地方政府的財政占比仍有2.3%，與中國持平。

目前，中國全社會環保投入占GDP的比重還比較低。2012年是8253億元，占國內生產總值（GDP）的 1.59%。根據世界銀行總結的經驗，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1%-1.5%時，可以控制環境惡化的趨勢；當該比例達到2%-3%時，環境質量可有所改善。20世紀70年代，美國環境保護投資占GDP約為2%，德國為2.1%、英國是2.4%，日本在上世紀80年代末期超過3%。

國防支出比重穩定

國防支出增速上升可能是2014年《政府工作報告》中最受國際社會關注的一個變化。預算報告顯示，中央財政支出預算中的國防支出增速從2013年的10.7%升至2014年的12.2%。不少外媒認為，這是中國對近期周邊局勢趨于緊張的回應，甚至開始質疑中國的“和平崛起”戰略，“中國威脅論”循環上演。

但是，這一增速無論與其他國家的橫向對比，還是自身的縱向變動，都不算高，甚至可以說有些偏低。在GDP和財政擴張的過程中，中國其實在有意壓制國防支出的增長。

從中央財政預算增長的角度看，相對于過去10年，12.2%的國防預算增速并不算高，甚至可以說，比大多數年份都要低。

從GDP角度看，中國國防支出占GDP的比重大幅低于美國。已公布數據顯示，2012年，中國國防支出的GDP占比僅為1.29%，美國則為4.13%。

從財政支出角度看，中國國防支出的財政占比也大幅低于美國。2012年，中國國防支出在全國公共財政支出中的占比僅為5.3%，美國國防支出在聯邦財政支出中占比為19.0%。

若是拉長視線，中國國防支出的財政占比一直在下降，而美國的已經連續20年在19%上下微幅波動。