政府投資項目工程質量事故的認定與責任的追查問題研究

【摘 要】工程建設中，原則上說是不允許出現質量事故的，但一般是很難完全避免的。通過承包商的質量保證活動和監理工程師的質量控制，通常可對質量事故的產生起到防范作用，控制事故后果的進一步惡化，將危害降低到最低限度。

【關鍵詞】政府投資項目；工程質量；質量事故；制度建設；預防為主；動態控制；全過程管理

0 引言

政府投資項目具有建設規模大、投資量大、建設工期長、技術復雜、參與單位多、風險高、組織實施困難等特點，建設目標往往不能很好地實現。在我國政府投資項目管理中還存在著諸多不盡如人意的地方，如一些地方政府不按建設程序辦事，仍在搞邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊”工程，項目招投標工作也不規范；一些勘察、設計人員責任心不強，勘察、設計質量不高；建設監理單位惡性競爭，致使監理人員配備不齊，管理不到位；有些建筑施工企業“以包代管”，甚至允許掛靠施工，施工隊伍整體素質不高，忽視安全生產和質量管理，不嚴格按照施工規范及強制性標準進行施工等問題。

1 質量問題及事故的認定

1.1 工程質量問題及事故的內涵

在工程建設過程中，由于建設管理、監理、勘測、設計、咨詢、施工、材料、設備等原因造成工程質量不符合規程規范和合同規定的質量標準，影響使用壽命和對工程安全運行造成隱患和危害的事件統稱為工程質量事故，由施工原因造成的稱為施工質量事故。

1.2 工程質量事故特點

1）質量事故的復雜性。建設工程產品的種類繁多，可以說沒有一個工程是相同的，尤其需要注意的是，造成質量事故的原因錯綜復雜，同一形態的質量事故，其原因有時截然不同，因此處理方法也不同。

2）質量事故的嚴重性。

3）質量事故的可變性。工程中的質量問題多數是隨時間、環境、施工情況等而發展變化的，因此，一旦發現工程的質量問題，就應及時調查、分析，對那些不斷變化，而可能發展成引起破壞的質量事故，要及時采取應急補救措施。對那些表面的質量問題，要進一步查清內部情況，確定問題性質是否會轉化。對那些隨著時間、氣候和使用等條件變化的質量問題，要注意觀測、記錄，并及時分析，找出其變化特征或規律，必要時及時進行處理。

4）質量事故的多發性。事故的多發性有兩層意思，一是有些事故像“常見病”、“多發病”一樣經常發生，而成為質量通病。

1.3 質量事故的分類

質量事故分為：特大質量事故、重大質量事故、較大質量事故、一般質量事故。

1.4 質量事故一般原因

造成工程質量事故的原因多種多樣，但從整體上考慮，一般原因大致可以歸納為下列幾方面：

1）違反建設程序；

2）工程地質勘察失誤或地基處理失誤。工程地質勘察失誤或勘測精度不足，導致勘測報告不詳細、不準確甚至錯誤，不能準確反映地質的實際情況，因而導致嚴重質量事故；

3）設計方案和設計計算失誤。在設計過程中，忽略了該考慮的影響因素，或者設計計算錯誤，是導致質量重大事故的禍根；

4）建筑材料或制品不合格；

5）施工與管理失控。施工及其管理失控，是造成大量質量事故的常見原因。

1.5 工程質量事故分析處理一般步驟

《建設工程質量管理條例》規定：建設工程發生質量事故，有關單位應當在24小時內向當地建設行政主管部門和其他有關部門報告。對重大質量事故，事故發生地的建設行政主管部門和其他有關部門應當按照事故類別和等級向當地人民政府和上級建設行政主管部門和其他有關部門報告。特別重大質量事故的調查程序按照國務院有關規定辦理。任何單位和個人對建設工程的質量事故、質量缺陷都有權檢舉、控告、投訴。

質量事故發生后，應堅持“三不放過”的原則，即事故原因不查清不放過，主要事故責任者和職工未受到教育不放過，補救措施和防范措施不落實不放過。由質量事故造成的損失，堅持該誰承擔事故責任，則由誰負責的原則。工程質量事故分析處理的一般步驟：

1）下達停工令；

2）事故報告；

3）事故調查；

4）原因分析；

5）事故處理和檢查驗收；

6）下達復工令。

1.6 工程質量事故爭議的解決

對建設項目因工程質量發生爭議影響工程進度或竣工驗收的，應由建設工程質量監督機構和建設行政主管部門按照國家有關規范、技術標準和合同規定的質量要求進行裁決。質量仲裁檢驗和產品質量鑒定是在處理質量爭議時判定產品質量狀況的重要方式，處理工程質量爭議以仲裁檢驗報告和質量鑒定報告為準。

工程質量仲裁檢驗是指經省級以上工程質量監督部門或者其授權的部門考核合格的工程質量檢驗機構在考核部門授權其檢驗的產品范圍內根據申請人的委托要求，對質量爭議的產品進行檢驗、出具仲裁檢驗報告的過程。

工程質量鑒定是指省級以上質量監督部門指定的鑒定組織單位，根據申請人的委托要求，組織專家對質量爭議的產品進行調查、分析、判定，出具質量鑒定報告的過程。

工程質量仲裁檢驗和工程質量鑒定工作應當堅持公正、公平、科學、求實的原則。

1.7 存在的問題

1）存在的問題。目前，質量事故標準可操性差且各行業之間標準不統一。行業化標準以及現行的工程質量事故處理辦法容易導致封閉及行業保護，甚至會將大事化小，小事化了。

2）改進對策。建立報告制度及監督機制，執行專業化（而不是分行業）的質量事故標準，建立專家鑒定制度，即由獨立的具備豐富專業知識和技能的專家以第三方的身份對工程質量事故做出認定。

2 質量責任追查

2.1 質量責任追查的提出

經營性工程應由受害人主張，政府投資項目由于其特殊性必須由公眾代表主張，進入司法程序后由公訴人提起訴訟。

2.2 質量責任追查的方式

1）調解。建立合同調解的相應機構，加強合同爭議的調解工作，提出爭議調解管理辦法，及時處理合同爭議和糾紛。采取調解方式解決的特點是比較簡便，但調解要取得成功的前提條件是：愿意就合同爭議部分向有關部門申請解決糾紛；依法立約，強化合同的法律地位，避免無效經濟合同的發生；規范指導，以施工合同文本、監理合同文本等范本形式規范合同內容，明確合同雙方的權利、義務、責任；

2）行政部門裁決。一般由建設工程質量監督機構或建設行政主管部門按照國家有關規范、技術標準和合同規定的質量要求進行裁決；

3）仲裁。根據雙方達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁。《中華人民共和國仲裁法》確立了以下基本原則：協議仲裁原則；民間獨立仲裁原則；或裁或審原則；一裁終局原則；

4）訴訟。凡造成人身傷亡、重大財產損失、情節嚴重、觸犯刑律的，都要移送司法部門依法追究其法律責任，由受害人主張或由公訴人主張。

總之，建立和完善工程質量責任的追查機制，從工程質量問題、事故的分析到質量責任的認定過程，均要建立獨立的專家鑒定制度，并輔以必要的行政手段。

3 結束語

總之，保證質量責任承擔的措施是落實工程質量責任重要環節，是工程質量責任體系必不可少的重要組成部分，必須保證質量責任主體有能力承擔質量責任。在市場經濟條件下，必須實行工程的保證擔保和保險制度，發展建設市場保障機制。

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[責任編輯：湯靜]