關于開展農村土地承包經營權抵押貸款的思考和建議

[摘 要] 隨著農業現代化的發展，以土地流轉為基礎的農村土地承包經營權抵押貸款成為了農村金融創新的熱點，農村金融供需矛盾主要表現為農民缺乏金融機構認可的財產及抵押物，本文根據筆者長期以來的農村土地承包管理工作經驗，對如何開展好農村土地承包經營權抵押貸款進行了思考并給出了一些建議。

[關鍵詞] 農村土地承包經營權 抵押貸款 制約因素 政策建議

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 (2014)04-0025-02

2013年以來，我縣認真貫徹和落實黨的十八大、十八屆三中全會和省州關于深化土地制度改革，加快農村金融創新，全力提升以林權、農村土地承包經營權、農村居民房屋所有權“三權三證”抵押融資為重點的“三農”金融服務便利化水平的精神，為激活農村土地，促進農村土地規模經營，推進農業產業化發展，促進高原特色農業現代化、建設美麗鄉村，增加農民財產性收入，增加農村融資渠道，解決農村融資擔保難的問題，對如何開展農村土地承包經營權抵押貸款工作進行了積極的探索和思考。

一、基本情況

建水縣轄8鎮6鄉、142個村民委員會（含4個社區）、1563個村民小組，農業人口46.28萬人。至2013年末，全縣農村家庭承包經營戶114051戶，共簽訂家庭承包合同112200份，頒發經營權證112200份。近年來，隨著農業現代化的發展，農轉城進程的加快，進城務工的農民不斷增多，而農民又不愿放棄農村土地承包經營權，所以農民流轉土地的愿望強烈。縣委政府及相關職能部門高度重視農村土地流轉工作，到2014年3月底，全縣土地流轉面積達15.85萬畝，比2013年3月增加了近10萬畝。其中僅南莊鎮就流轉了5.7萬畝，連片種植葡萄6萬多畝。通過大規模的土地流轉，大批的專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體，對土地進行規模化開發，形成了集約化管理和產業化經營，但普遍存在融資困難，技術更新改造、改擴建經費投入不足等問題，尤其需要金融支持。

自2008年以來，中國人民銀行等金融監管機構積極推動對農村金融產品和服務方式進行大膽探索與嘗試，并出臺了加快農村金融產品和服務創新的相關意見；2009年，中國人民銀行和銀監會又在《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》(銀發〔2009〕92號)的文件中提出“有條件的地方可以探索開辦土地經營權質押貸款”；我國一些地區隨之圍繞農村土地承包經營權抵押開展金融創新，并取得了一定的經驗和成效。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，以及今年年初的中央1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，就深化農村土地制度改革、加快農村金融制度創新提出明確要求、進行專門部署。

我省抓住國家推動農村產權制度改革機遇，于2012年在6個縣(市)區啟動了“三農”金融服務改革創新試點工作，至2014年6月全省鄉鎮已實現基礎金融機構服務全覆蓋，為農村金融改革發展打牢基礎。在中央及省、州的大力推動下，我縣人民政府于2013年出臺了《建水縣農村土地承包經營權質押融資暫行辦法》(建政發〔2013〕85號) ，為我縣農村土地承包經營權抵押融資提供了良好的金融運行環境。

二、開展農村土地承包經營權抵押貸款的制約因素

1.法律制度不配套。我國的《擔保法》規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押，能抵押的只能是依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權。《農村土地承包法》規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。農村土地承包經營權的抵押只限于通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒灘等農村土地，經發包方同意，并依法登記取得土地承包經營權證或林權證書的，才可以設立抵押，并沒有明確通過家庭承包取得的土地承包經營權可以抵押。《物權法》則明確規定，除買賣、公開協商等方式承包的“四荒地”等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地不允許抵押。種種法律條款說明，現行相關法律不適應農村土地承包經營權抵押貸款業務的推行。

2.農村土地承包經營權存在著“證地不符”的問題。由于歷史原因，我縣的農村土地從一輪承包時起就存在承包面積和實際面積嚴重不一致(通常是實際面積大于承包面積)、地塊不實、四至不清等問題，從而導致抵押融資方面困難重重。其主要原因有：①農村土地發包時普遍將好、中、差土地按習慣面積折算成承包面積，而習慣面積普遍大于標準畝面積；②農業稅費與承包面積掛鉤時期，干部群眾為了盡可能地減輕負擔，普遍將承包合同面積縮小上報。③國家征收、市政建設及集鎮基礎建設等大量占用承包地，征占沒有批文的，暫時不能核減經營權證面積，導致農戶有證無地。

3.農村土地承包經營權流轉市場發展較慢。當前我縣缺乏流轉中介組織，更缺少一個由下至上、網絡化、多功能的中介服務體系，大部分土地流轉還處在一個自發、分散、無序的小規模狀態，流轉周期較短，組織化程度低，管理水平不高，沒有建立穩定、規范的流轉關系，隨意性和不穩定性較大。如果沒有暢通的土地流轉市場，一旦經營戶出現貸款違約，處置抵押物的難度就會很大，土地經營權難以變現，很大程度上會影響此項業務的推廣步伐。

4.缺乏農村土地承包經營權評估機構。目前我縣尚無專門的土地經營權價值評估機構，也沒有專業資質的評估人員，缺乏相對獨立的評估價值作參照，土地價值難界定，金融機構無法確定貸款額度。如果由抵押當事人協商確定抵押價值，貸款人主觀意愿成分較大，抵押權人實現農村產權抵押價值也會很困難。

5.保障機制缺乏，貸款風險管控難。農業屬于弱勢產業，抵御自然災害和市場風險的能力較弱，一旦遇到自然災害，造成地上附著物重大損失，或因市場形勢突變，導致地上附著物價值大幅下降，就會直接影響土地流轉價值。這些因素金融機構較難有效掌控，導致信貸風險防范困難較大，金融機構開辦經營權抵押貸款的積極性也不高。

三、相關政策建議

1.建議修改和完善法律制度，提供制度保障。國家有關部門和立法機構應盡快解除農村土地承包經營權抵押的相關法律障礙，完善和明確相關配套支持措施，把農民土地承包經營權權益具體化、法制化，明晰權益，賦予農民更加充分、完整且有保障的農村土地承包經營權，確保現有土地承包關系保持穩定并長久不變。

2.建立和完善金融支持機制。如果沒有金融支持機制，農村土地承包經營權融資將會落不到實處，拓寬農村融資渠道的問題就成為一句空話，因此建立農村土地承包經營抵押融資的金融支持機制是非常重要的。農村金融機構要研究和出臺業務相關配套政策和措施，制訂有效的貸款管理辦法和業務操作流程，明確貸款對象、利率、期限和額度等，以便順利開展該項業務。

3.政策支持，為金融支持提供制度設計和政策保障。農村土地承包經營權抵押貸款是一項新的業務，農村土地承包經營權抵押貸款的開展離不開政府的政策支持，建議抓緊制定農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法、農村土地承包經營權抵押評估辦法，建立完善農村土地承包經營權抵押貸款登記和評估機制，建立配套的抵押資產處置機制，使權證抵押貸款有章可循。

4.加快開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。開展農村土地承包經營權抵押融資，重要前提是明晰量化產權，基礎性工作是確權登記頒證。只有通過健全農村土地承包經營權登記制度，穩步開展確權登記工作，以確權確地到戶，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、登記簿不健全等問題，達到摸清承包地塊，搞清四至界限，核實共有人，核準承包空間位置的目的，實現承包面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書“四相符”；實現承包地分配、承包地四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經營權證書發放“四到戶”，才能為開展權證抵押和貸款創造基礎條件，實現和發展好農民財產用益物權。

5.完善農村土地承包經營權交易抵押融資配套服務體系

5.1成立縣、鄉、村三級聯網的農村土地流轉服務機構。一是縣級成立農村土地流轉服務中心，建立功能齊全的土地流轉交易大廳，加強電子化管理，建立互聯網電子交易平臺，積極通過電視臺，政府信息網向社會發布供需信息；以市場化的方式處理抵押的土地承包經營權，確保債權的安全和及時清償；明確農村土地流轉服務中心為土地承包經營權抵押信貸業務的抵押登記部門，做好農村土地承包經營權抵押登記，對抵押物的權屬、面積、地界、抵押時間等登記事項進行登記確認。二是鄉、村兩級要成立土地流轉服務站，專人負責土地流轉服務的具體工作。以協助抵押權人對經營權抵押的土地進行管理和流轉，為農村土地承包經營權抵押信貸業務試點工作提供強有力的組織保障。

5.2建立農村土地承包經營權價值評估專業機構。建立農村土地價值專業評估機制、設立專業評估機構配備評估人員，出臺評估管理、技術規范等有關法律和業務準則，對土地承包經營權價值進行評估，為金融機構、專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業等生產經營和項目建設提供價值參考依據，為農村金融機構開展土地承包經營權抵押貸款提供評估服務。

5.3建立相應的農村土地爭議糾紛調解機制。要根據解決土地承包經營糾紛的需要，依法開展仲裁活動，及時化解矛盾，維護農民合法權益。要積極支持村民委員會、鄉鎮人民政府依法開展農村土地承包經營糾紛調解工作，積極爭取基層人民法院的司法支持，加快建立健全鄉調解、縣仲裁、司法保障的農村土地承包經營糾紛調處體系。特別要加強與法院的溝通協調，在案件受理、仲裁時效的適用、財產與證據保全、先行裁定、調解書與裁決書的執行等方面，爭取支持，接受監督。

5.4建立農村金融風險補償機制。一是建立完善的農村土地承包經營權抵押融資風險補償機制，通過整合涉農發展及補助資金，探索設立農村土地承包經營權抵押融資風險補償專項資金，對金融機構新增農村土地承包經營權抵押融資進行補償。二是保險監管部門應從推動新農村建設的角度出發，完善農業保險體系框架、保險費率形成機制和農業保險再保險機制，開設農村土地承包經營權抵押貸款保險品種，以降低金融機構發放土地承包經營權抵押貸款的風險。三是地方政府要大力引導和發展農村信用擔保服務，加強風險補償機制建設，分擔抵押貸款風險。