鄉村旅游開發中土地流轉風險的產生機制與防范策略

摘要：中國鄉村旅游蓬勃發展，但也面臨著農村土地流轉這一重要問題。從博弈論的視角分析了鄉村旅游開發中土地流轉風險的產生機制，并針對性地提出了農村土地流轉風險的防范策略。旨在有助于協調鄉村旅游開發中各利益主體的利益訴求，促進鄉村旅游協調有序健康發展。

關鍵詞：鄉村旅游；土地流轉；產生機制；博弈論

中圖分類號：F311；F590.75 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2014）04-0936-04

Risk Generation Mechanisms and Prevention Strategies of Land Transfer in Rural Tourism Development——Based on the Perspective of Game Theory

HUANG Zhong-wei

（Guangxi University of Science and Technology， Liuzhou 545006， Guangxi， China）

Abstract： Rural tourism is developing vigorously. It faces the problem of rural land transfer. From the perspective of game theory， the risk generating mechanism and prevention strategies of land transfer in rural tourism development were analyzed. It will helps to coordinate the development of rural tourism in the interests of each stakeholder demands and to promote coordinated and healthy development of rural tourism.

Key words： rural tourism； land transfer； generation mechanism； game theory

近年來，隨著經濟水平的提高，中國旅游業發展迅速，國內鄉村旅游也蓬勃發展。據國家旅游局的最新測算，目前中國鄉村旅游的年接待游客人數已達到3億人次，占全國出游總量的近1/3，旅游收入超過400億元。據介紹，目前全國農業旅游示范點已達到359家，遍布內地的31個省區市，覆蓋了農業的各種業態。每年的黃金周全國城市居民出游選擇鄉村旅游的比例約占70%，每個黃金周形成大約6 000萬人次的鄉村旅游市場，鄉村旅游已成為旅游業新的增長點。

鄉村旅游發展過程中的一個重要問題是旅游開發過程中的土地流轉問題[1]。土體流轉簡單地說就是土地的流通和轉讓。一般而言，土地流轉涉及到兩個方面：一是土地權利的轉移。土地作為一種財產，其占有、使用、收益、處分的權利可以在不同主體之間轉讓和交易。具體而言，可以轉讓的土地權利包括土地所有權、土地占有權、土地使用權、土地收益權以及土地處分權；二是除土地權利轉移之外，土地功能的轉變。例如集體建設用地向農用地的流轉、農業用地中對土地功能和用途的調整等[2]。

早在2008年，中央已出臺文件指出：“要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”這項決議無疑為發展鄉村旅游中面臨的土地流轉問題指明了方向。學術界普遍認為，鄉村旅游過程中的土地流轉能促使土地經營由零散變為集中，土地資源形成連片專業規模經營，資源與生產要素的聚集有利于資金的充分投入，使得鄉村旅游向規模化方向發展，最終解放農村生產力，促進農業現代化，提高農民收入，減少城鄉貧富差距。但是鄉村旅游中土地流轉并不能一蹴而就，土地流轉過程涉及到諸多方面的問題和風險，包括土地用途的變更和調整以及農民和政府利益分割等問題。其中，最關鍵的問題是土地利益的重新分配問題[3]。由于土地流轉涉及到多個主體的利益調整，因此本文試圖引入經濟學中博弈論來研究土地流轉中風險的產生機制，并進而提出風險的防范策略。

1 鄉村旅游開發中的土地流轉博弈分析

1.1 博弈論

博弈論（Game theory），也稱為對策論、賽局理論，屬應用數學的一個分支， 博弈論已經成為經濟學的標準分析工具之一。目前在生物學、經濟學、國際關系、計算機科學、政治學、軍事戰略等學科都有廣泛的應用。博弈論主要研究公式化了的激勵結構間的相互作用，是研究具有斗爭或競爭性質現象的數學理論和方法，也是運籌學的一個重要學科。博弈論考慮游戲中的個體預測行為和實際行為，并研究它們的優化策略。由于博弈論考慮的是兩個或兩個以上具有利益差異的主體之間如何相互影響并最終做出決策，其特別適用于經濟學上不同利益主體之間的行為分析。同樣的，鄉村旅游中的土地流轉涉及到農民和政府兩個重要的主體，兩個主體利益存在差異。由于經濟學上理性經濟人的假設，土地流轉中每個利益主體都為自身的利益而努力。可以看出，博弈論特別適合于鄉村旅游開發中土地流轉問題的研究。

1.2 帕累托最優

與博弈論相關的一個重要概念是帕累托最優。帕累托最優（Pareto optimality），也稱為帕累托效率、帕累托改善、帕累托最佳配置，是博弈論中的重要概念，并且在經濟學、工程學和社會科學中有著廣泛的應用。帕累托最優是指資源分配的一種理想狀態，即假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態到另一種狀態的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，也不可能再使某些人的處境變好。換句話說，就是不可能再改善某些人的境況，而不使任何其他人受損。如果一個經濟制度不是帕累托最優，則存在一些人可以在不使其他人的境況變壞的情況下使自己的境況變好的情形。普遍認為這樣低效的產出情況是需要避免的，因此帕累托最優是評價一個經濟制度和政治方針非常重要的標準。

1.3 土地流轉的三方博弈

博弈論能更深刻、更有效地刻畫土地流轉過程中不同利益主體之間行為的內在動力和機制。在土地流轉過程中，農民、政府或企業依據自己的利益訴求而選擇不同的行為，他們之間或積極或消極地互動，對鄉村旅游最終目的能否達到起著或正面或負面的影響。解決鄉村旅游中土地風險的關鍵在于使其間的利益主體相互協調、合作和監督，建立和健全保障各個利益主體利益的土地流轉的長期有效機制[4]。因此，博弈論為分析鄉村旅游開發過程中土地流轉所涉及的各個利益主體的行為選擇提供了非常理想的工具。帕累托最優常被用在對博弈結果的分析，是福利經濟學中的重要概念。土地流轉制度是否完善，能否在一定程度上進行調整促進農村生產力進一步發展[5]。這些問題可以依據經濟學上的帕累托最優來進行解答。只有符合帕累托最優的土地流轉制度和流轉行為才是幫助農村發展旅游取得最佳效果的制度。

鄉村旅游中的土地流轉一般包括三個主體：村民、當地政府和旅游企業。三個主體之間利益并不一致，其行為相互影響，由此可以運用博弈論的方法來分析三者的決策以及形成的博弈均衡。在分析之前，可先做如下的假設：①參與三方都是理性的，在決策中追求利益最大化；②博弈三方是非合作的；③博弈過程中信息是完全的，三方準確地了解彼此的行動選擇和效用函數。

三方的行為決策。①當地政府。在目前的制度上，政府可以選擇“鼓勵”或“不鼓勵”土地的流轉。根據目前的調查，當前政府更傾向于“鼓勵”；②當地村民對土地流轉的態度是“參與”或“不參與”。“參與”是指進行土地的流轉，“不參與”是不參與土地的流轉；③旅游企業可以選擇“支持”或“不支持”土地流轉。根據目前的調查，旅游企業一般支持土地流轉，試圖取得更大的土地使用權。現在假設，當地旅游開發中可供流轉的土地為固定值，本文分析在政府鼓勵土地流轉和不鼓勵土地流轉兩種情況下各參與主體的收益情況。博弈的各種情形如圖1所示。

1.4 博弈均衡

各利益主體遵循利益最大化原則，因此三方均會做出對自己最有利的選擇。若地方政府選擇鼓勵在旅游開發中土地流轉，即地方政府鼓勵當地居民和企業之間進行土地的流轉來開發旅游，則地方政府可以獲得由此帶來的農用地流轉的收益。此時，村民有兩種選擇：即參與或不參與農用地流轉。如果當地居民選擇參與農用地流轉，則和地方政府沒有沖突。這時，地方政府的收益不變，當地居民能獲得執行農用地流轉而帶來的收益，但為此當地居民要承受農用地轉化為旅游用地所帶來的損失。若村民選擇不參與土地流轉，則與地方政府政策會產生沖突。但由于地方政府具有農用地規劃、轉化為非農用地的審批權等，當地村民不能通過合法途徑實現農用地轉化為旅游開發用地，因此只有通過非法途徑才能實現，并且村民面臨政府的處罰。同時，旅游企業選擇支持或不支持土地流轉。旅游企業支持土地流轉符合政府政策，因此能和政府達成一致，盡力促進土地流轉；當旅游企業不支持土地流轉，則只能保留土地資源的原有利益。同樣的道理，可以分析政府不鼓勵土地流轉時各方的行為選擇。

依照當前的旅游發展，地方政府很可能由于受到經濟利益的驅使而降低對土地的保護。為了加快當地經濟的發展，政府有理由加大旅游開發的投資。特別是當旅游業發展起來后，旅游收入增加，帶動旅游周邊產業的繁榮，旅游帶來的收入將成為當地政府的最優選擇。當地居民所有可能的收益中，當地居民也有可能選擇不參與土地流轉，因為若當地居民在旅游開發中所獲得的收益沒有達到原來的土地收益或者因為缺乏政府的明確政策扶持時，那么村民就沒有參與到土地流轉的積極性。同樣的，盡管旅游企業常常和政府站到一起支持土地流轉，但他們只有和村民達成收益分配一致時才能如愿取得土地流轉的收益，促進旅游的規模和規范化發展。所以，博弈的均衡是政府、村民和旅游企業都參與到鄉村旅游開發的土地流轉之中，但三方的參與同樣蘊含著土地流轉帶來的風險。

2 土地流轉風險的產生機制

中國鄉村旅游在迅速發展的同時也存在諸多問題，其中土地流轉問題特別突出。首先，隨著鄉村旅游需求的快速增長，鄉村旅游中土地資源被過度利用的現象嚴重，一些鄉村甚至因為發展鄉村旅游，其鄉村的土地和農業資源受到破壞。其次，由于缺乏規范的管理和引導，鄉村旅游地的居民出于自身利益，大肆違規占地經營和建設，破壞已有土地用途和土地結構，結果是雖然滿足了一時的短期利益，卻破壞了鄉村旅游的旅游資源基礎，對當地旅游的可持續發展非常不利。最后，一些地方政府為了當地經濟的發展，快速上鄉村旅游項目，盲目推動當地土地流轉。由此造成鄉村旅游項目開展的過程中，土地資源沒有被有效利用，并使當地村民的利益受損[6]。這樣的鄉村旅游發展以生態資源的破壞和農民利益受損為代價，不可能實現旅游資源的可持續發展。本文具體分析了土地流轉中各種風險的產生機制，認為鄉村旅游中土地流轉的風險源主要包括違法用地、政府政策不合理、農地非糧化和不可持續的土地利用等幾個方面。

2.1 違法用地

違法用地既有農民自身出于利益追求違法違規用地的情況，也有農村土地征用、流轉制度滯后方面的原因[7]。鄉村旅游用地持續擴大，多數未取得合法用地手續。從土地利用的角度看，許多鄉村旅游用地都沒有改變原來的自然屬性，但從管理的角度出發，這些土地利用類型從農用地轉變為非農用途，即非農建設用地，就要占用土地利用規劃中的建設用地指標和農用地專用指標。例如，許多“農家樂”設施利用農民自有宅基地開發，并不具有商業用地開發屬性，甚至是利用林地苗木資源開發大型旅游項目，同樣也受限于土地的農業用地屬性，為規避現行政策，許多地方不辦理農地轉用手續和征地手續，或采取“以租代征”等方式，一定程度上帶來了土地利用的混亂，也不符合現行法律規定。

2.2 政府政策的不合理

在鄉村旅游開發中，政府傾向于支持富農和大的外來資本，使他們有更多機會參與鄉村旅游并從中盈利；當政府削減政策優惠或補貼減少后，經營者由于收入減少而不愿意經營土地，甚至將土地荒廢；有些政府干涉集體土地的旅游化流轉，阻礙當地居民正常的土地流轉。農村集體產權制度改革滯后，影響到鄉村旅游發展。當前，農家樂、鄉村酒店、休閑農莊、農業旅游等鄉村旅游用地絕大多數是通過租賃方式使用集體建設用地，或是宅基地所有者自主經營。但農民以宅基地使用權入股從事鄉村旅游在法律上受到限制。由于規范集體建設用地流轉的相關政策規定尚未出臺，集體建設用地無法實現抵押融資，投資者短期心態明顯，既難以形成規模，又限制了鄉村旅游的提質升級，特別是在社會資本與農民合作開展鄉村旅游建設中，因產權不清帶來收益分配不清，農民權益和投資者利益都難以保障。

2.3 農地非糧化

非糧化是指農民或當地政府出于追求經濟利益的考慮，將流轉后的土地用于發展旅游觀光等高附加值產業而不是用于糧食種植。有些地區農民將耕地流轉給旅游企業用于發展觀光農業和鄉村旅游，使得用于種糧的耕地大大減少。非糧化不僅使用于農業生產的土地減少，從而導致糧食產量下降，這對保障國家糧食安全非常不利。實際上，如果土地流轉導致家庭農場規模過大，引發外來工商資本過度介入，有可能會出現更大規模的打著家庭農場的幌子進行非糧化、非農化的商業圈地行為。

3 土地流轉風險的防范策略

鄉村旅游的開發既要保持鄉村獨特的風味，又需要進行一定的商業開發，使農村土地在用地功能和用途上更加豐富。農村土地一方面是農民生產和生活的依托，另一方面也是發展鄉村旅游的依托。在研究鄉村土地流轉時，必須防范土地流轉風險，保障土地正常有效流轉。這將是鄉村旅游健康發展的重要保障[8]。

3.1 明晰鄉村旅游用地產權

產權不清晰會導致收益分配糾紛，一旦發生違法事件，其責任也將難以追究。首先，應讓農民真正享有土地所有權，防止當地政府隨意侵害農民的土地權益。在當前的情形下，政府迫切需要加強農村土地確權登記發證工作。農村集體土地確權登記發證工作，是維護農民權益、促進農村社會穩定的迫切需要，也是落實最嚴格耕地保護制度和節約用地制度、提高土地管理利用水平、促進農村土地正常流轉的客觀要求。其次，要為農民的土地權利提供有效的司法救濟。目前，很多政府出于經濟發展的考慮，為達到旅游開發等商業目的時隨意征用農村集體土地，侵犯農民的土地使用權，剝奪農民的土地增值收益。因此，應加大對侵犯農民土地權益違法行為的查處和懲治力度，合理補償農民遭受的經濟損失，保障農民的正當權益[9]。

3.2 加強鄉村旅游用地管理

要對鄉村旅游用地進行分類管理。對于已經存在的鄉村旅游應當繼續允許其存在。按保障面積對鄉村旅游項目用地進行計算，超過面積的應該有償使用。對于農民利用自己宅基地開展旅游接待活動的，只對其征收營業稅，對于宅基地以外另建經營設施的，實行有償使用制度，征收土地使用費[10]。政府應警惕開發商以鄉村旅游開發為借口而違規使用土地，擅自改變土地用途。在土地流轉時，政府應保障農民土地流轉的權利，但是要避免土地利用的失衡風險。在土地流轉過程中，政府應建立健全的農村土地評估體系，將農村土地流轉納入到規范的土地交易市場，健全土地糾紛解決機制，避免各個主體的利益分配不公。

3.3 轉變政府職能，發揮市場調節作用

政府應轉變職能，明確自身在經濟發展中的作用，避免利用政府權力干涉旅游開發中土地的正常流轉[11]。政府的職責并不是直接參與旅游開發經營，而是鼓勵、支持及規范鄉村旅游開發。政府應做好鄉村旅游的規劃，促進農村土地集約有效使用，要規范鄉村旅游開發行為，規范農村土地流轉，促進鄉村旅游健康發展。政府要尊重旅游開發企業經營自主權和農民土地使用權，支持他們合理利用鄉村旅游資源。政府只有發展好鄉村旅游，協調好鄉村旅游中各利益主體行為，才能促進當地鄉村旅游的健康有序發展。

4 小結

鄉村旅游對農村的經濟發展有積極的推動作用，現代鄉村旅游已成為發展農村經濟的有效手段。鄉村旅游可以作為連接城市和鄉村的紐帶，有利于社會資源和文明成果在城鄉之間的共享以及財富重新分配的實現，并為地區間經濟發展差異和城鄉差別的逐步縮小、產業結構優化等做出很大貢獻，推動欠發達、開發不足的鄉村地區經濟、社會、環境和文化的可持續發展，可以說鄉村旅游對于加快實現社會主義新農村建設及城鄉統籌發展具有重要意義。

然而，鄉村旅游伴隨著農村土地的流轉。保障農民土地利益，促進鄉村旅游協調發展無疑十分重要。但是在鄉村旅游發展過程中，由于各主體的利益訴求差異，土地流轉過程中難免會產生一些風險，使得土地流轉發生困難，土地資源無法得到有效使用。本文從博弈論的視角研究了鄉村旅游開發中土地流轉風險的產生機制，并提出了風險的防范策略。目前，運用博弈論來分析中國鄉村旅游的研究還比較少。本文系統地對地方政府和當地居民的利益訴求以及二者之間的關系進行博弈分析，從而提出了針對性的土地流轉風險防范策略，有利于協調鄉村旅游開發中各利益主體的利益，以促進各利益主體互利共贏。

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