中國支持科技創新財政政策的問題及原因

支持科技創新財政政策體系的 主要問題題

在我國支持科技創新的財政政策體系中，無論是財政直接的科技投 入、政府采購還是政府風險投資以及科技稅收優惠政策，都對我國科技創 新體系的發展起到了重大的支持與推進作用，但隨著經濟形勢的發展變化 以及我國創新體系的不斷完善，這些政策的積極效應充分顯現的同時，一 些問題也浮出水面，關鍵性的問題主要表現在以下幾個方面：

一、財政科技投入的支持力度不夠、效率不高

（一）財政科技投入總體規模與強度偏低

問題主要集中在以下兩個方面：首先，我國財政科技投入總量在國民經濟中的比重較低。1995年以來我國的財政科技投入在逐年上升，但財政科技支出在國民經濟中的比重卻變化不大，財政科技投入占GDP的比重一直作為投入強度的標準，衡量著各國政府的科技投入水平，15年來，我國政府科技撥款占GDP比重的平均水平僅維持在0.6%左右，即使是歷史最高水平的2009年這一數值也僅為0.9%，而國際上的研究普遍認為政府科技投入占GDP的比重低于1%的國家屬于缺乏創新能力的國家，從數字指標上看我國的財政科技投入水平明顯不足。其次，在財政內部的支出結構中，財政科技投入占整個財政支出的比重偏低。1995年以來，我國財政收入與財政支出水平在不斷提高的同時，財政科技投入在財政總支出中的比重卻一直維持在4%左右的水平。但總體來講我國財政科技投入水平有待進一步提高。此外，我國科學研究與試驗發展經費占GDP的比重和政府科學研究與試驗發展經費占GDP的比重都相對偏低。

（二）創新鏈條中基礎研究的財政投入相對不足

從近年來我國研發經費的支出結構來看，我國基礎研究經費在研發經費中的比例始終維持在5%左右的水平，明顯低于經濟發達國家和新興工業化國家的投入水平。

（三）財政科技投入來源結構不合理

我國目前科技資金的來源主要由三部分構成，即中央財政投入、地方 財政投入以及企業科技投入。從總體的發展趨勢來看，中央財政撥款在總 量增加的同時，相對整個財政支出的比重卻呈下降趨勢，同時，地方政府 對科技投入支持作用沒有充分發揮，政府科技投入的不足促使企業提前成為科技投入的主體。

（四）財政科技投入的地區結構不均衡

從各地區的財政科技支出水平來看，我國財政科技投入在地區間也極不均衡。

（五）財政科技投入方式不能有效地促進產學研結合

長期以來，我國財政對科技的支持方式比較單一，大部分的財政科研經費主要以課題資助的形式投向高等院校以及政府科研機構，投向產業研發的資金較少，這種針對部門而非針對項目的資金投入方式，一方面容易造成資助項目重復與不足同時并存；另一方面也容易使財政資金沉淀于某一部門或單位，不能有效地促進科技成果轉化。

（六）財政投入政策缺乏協調，著力點分散

我國每年財政在科技方面都投入大量資金對重點科技研發、科技成果轉化、高新技術產業化予以全面支持，主要表現為各類開發資金和貼息貸款，此外國家財政還承擔著國家科技攻關計劃、“863”計劃、“科技成果推廣計劃”等各類科技計劃的資金支持，這些資金分別由不同的政府部門制定分配政策，形成經費投入分散，條塊分割，導致設備、人力重復投人與浪費。

二、政府采購政策的創新激勵功能沒有充分發揮

略。

三、政府風險投資政策模式不穩定

（1）政府風險投資的政策模式不穩定、執行不規范.

（2）政府風險投資的支持力度相對不足。

（3）支持風險資金合理退出的財政金融聯動機制有待完善。

四、支持科技創新的稅式支出政策分布不均衡

（1）支持科技創新的稅式支出政策與稅制結構不協調。

（2）稅式支出方式相對單一、偏重事后激勵。

（3）稅收支持重點分割不利于科技成果的轉化。

（4）企業享受稅收優惠成本過高影響政策落實。

影響支持科技創新財政政策 執行效果的主要原因

一、財政科技投入政策缺乏高效的制度性保障

（一）財政支出政策的立法體系不完整

十幾年來，我國科技投入的執行情況一直波動較大，并沒有完全依照《科學技術進步法》法律目標執行，一定程度上導致了我國財政科技投入在規模上的不足與資金結構上的缺陷，沒有完整的法律保障體系，形成了財政科技資金投入運行體系各個環節的軟約束。

（二）財政科技投入體制存在設計上的缺陷

在財政科技投入政策的設計上，我國采用最多的是財政無償撥款，不 僅缺少必要的約束機制，更不利于提高政策資金的使用效率。另外，我國財政科技投入由中央和地方兩部分組成，在資金使用上中央將資金一部分撥給地方，一部分直接管理。同時缺乏“頂層設計”和“統一規劃”，還導致科技立項重復的現象，資金分散導致項目分割，影響項目創新質量，管理分割不利于資源整合，因而從體制設計上對項目質量的提升以及科研成果的轉化存在著較多的限制。

（三）科技經費缺乏有效的預算管理和監督評價機制

在科技經費的使用過程中還存在一些體制性的問題，科技項目的立項人為干擾因素較多，評審中公開、公正、透明性不高，同時由于科技項目的產出成果多樣性的特點，也沒有統一有效的考核辦法，缺乏有效的指標評價體系從總體上對科技支出的效益作出綜合評價，不利于對科研經費使用的有效監督與管理。

二、政府采購政策的創新激勵機制不健全

略。

三、政府風險投資的運行機制不成熟

（一）我國風險投資立法體系欠缺

我國政府風險投資制度處于起步階段，目前還沒有專門針對風險投資的法律法規，只能從《科技進步法》、《專利法》、《企業所得稅法》等相 關法律中尋找法律支持，國家的政府文件也僅有《關于創業投資引導基金規范設立與運作指導意見的通知》和《關于進一步改進小額擔保貸款管理積極推動創業促進就業的通知》等具有較強的針對性，而這些指導性的通知文件也缺乏足夠的約束力，影響政策執行過程中的規范性和準確性，也限制了風險投資業的健康良性發展。

（二）政府風險投資政出多門，各地方政策缺乏統一性

近年來，我國政府對風險投資業的支持不斷加強，雖然出臺的政策不多，但在一定程度上也存在著政出多門的問題。無論在中央政府還是地 方，都存在著政府多部門掌握風險投資的政策制定權的問題，政策的統一 性難以協調。

四、稅式支出政策體系缺乏統籌規劃

（一）支持科技創新的稅式支出政策缺乏總體設計

我國目前針對科技創新的稅式支出政策體系較為復雜，不同層次的政策散見于各種暫行條例、通知等政府文件，不利于全局性的掌握與控制，同時各項政策多是簡單羅列，沒有形成激勵創新活動的政策體系，缺乏整 體規劃。過多臨時性、原則性的政策文件，造成激勵政策不夠系統、不夠 透明，可操作性不強。雖然我國處于從技術引進到科技創新的轉型階段， 需要稅收優惠政策的不斷調整，但缺乏總體設計，對于需要長期支持的整 個創新體系來說不能形成足夠的支持，各類文件頻繁地修改與調整降低了政府政策在企業決策中的權重。同時由于缺乏政策框架的整體設計，政策目標不統一，造成我國支持科技創新的稅式支出政策的結構布局不盡合理，實施工具雖然較為豐富，但仍以直接優惠為主，間接優惠運用得較少，以所得稅支出為主的稅收優惠政策更是注重事后激勵，政策體系的主動性不強。

（二）稅收政策立法級次不高，稅式支出政策穩定性較差

從政策數量上看，我國支持科技創新的稅收優惠政策文件多達數十條，但這些政策多以通知、暫行條例等有關政府部門文件的形式出臺，沒有足夠的法律地位。從立法級次上看，只有《所得稅法》和《稅收征收管理法》等屬于國家最高權力機構通過的立法范疇，針對流轉稅的立法沒有形成。支持科技創新方面的政策是散見于各類政府文件，更沒有形成有較強針對性的稅式支出立法體系。一些政策出臺倉促，修改頻繁，缺乏穩定性和持續性，而且各個政府部門出臺政策的支持范圍往往有一定的局限性，比如針對某一地區、某一行業或某一類型的機構，嚴重影響了稅收優惠的公平性和政策支持的廣泛性，造成稅收條款眾多、政策體系復雜以及個別條款相互重復矛盾等問題，使稅收政策對科技創新的支持效果大打 折扣。

（三）缺少統一的稅式支出預算和相應評價體系

從資金流動方向的角度分析，稅式支出同樣屬于政府支出政策的范 疇，稅收的讓渡意味著財政收入的減少，也應該同其他政府支出項目一樣建立嚴格的預算與評價制度。從稅式支出政策的總體來看，我國各級稅收 部門目前還沒有形成統一的預算制度，更沒有對各類政策工具的預算管理體系和綜合評估機制。我國針對科技創新出臺了大量的稅收支持政策，可對于每年的政府稅式支出既沒有統一的預算，也沒有詳細的統計，政府每年在此方面的稅收讓渡無從考核，更難以準確評價這些稅收的減少對創新激勵的合理性和有效性。政府的決策缺乏足夠的實證依據和有效的評估機制，以至于體系中政策工具支持環節滯后、稅收支出呈現結構性矛盾等問題不能及時得以發現與調整，影響了政策支持與創新體系發展步伐的緊密銜接。

總體來說，我國處于經濟轉型期，無論是科技創新還是財稅激勵政策 體系建立的時間都相對較短，在創新發展戰略建立的十幾年間，我國的各 項財稅政策也在不斷地調整和更新，對國家創新能力的提升功不可沒。近 年來，世界經濟格局不斷變化，我國的經濟結構也在不斷調整，在經濟保 持較快增長速度的運行環境下，科技創新的政策體系也是一個問題不斷顯 現、需要結合本國具體情況并借鑒國際經驗不斷完善的過程。

（摘自中國社會科學出版社《中國支持科技創新的財政政策研究》）