學習發達國家經驗完善我國奶業政策

近年來，經過全面整頓和努力振興，中國奶業正在從快速增長階段走向建設現代奶業的新階段。我國奶業快速發展的最基本原因來自于人民的牛奶與乳制品需求。牛奶富含蛋白質、鈣、磷、維生素A和維生素B2等，營養價值很高，是十分重要的食品來源。乳制品主要包括煉乳、奶粉、酸奶、干酪和乳飲料，在現代生活已經占據不可或缺的地位。

然而，與歐盟、美國、新西蘭、日本等主要奶業國家相比，中國乳制品行業起步晚，起點低，還有許多需要趕超的地方。在奶業政策方面，中國奶業政策起步較晚，政策手段單一，存在奶業基礎環節扶持力度薄弱，乳品質量監管體系不完善，奶業技術創新激勵政策缺乏等問題。了解發達國家的經驗和體制，制定符合我國國情的奶業政策，成為我們需要盡快完成的目標。

發達國家的奶業政策

1.奶牛養殖

歐盟為了限制牛奶產量過剩，采用過配額制度、切斷補貼與生產關聯等手段。美國1995年開始執行減少存欄量、提高單產、增加牛奶產量的措施，收效顯著。2002年實行牛奶收入損失合同項目，保護奶農利益。新西蘭于1984年取消補貼，國內奶業政策主要以市場為導向。日本政府早在1958設立奶農振興基金，頒布《農業基本法》、《畜產品價格穩定法》、《奶農基本法》等促進奶業發展。

2.乳制品加工

美國有28個州政府通過檢查認證后發放乳制品銷售許可證，允許牧場直接銷售原料奶和加工后的牛奶。新西蘭1951年開始采用奶罐車收集全脂牛奶，1955年大力引進牧場牛奶冷卻技術。日本在1966年制定價格保護體系，對乳品加工企業提供價格支持和制定制造業用奶限額不包括干酪和奶油。2003年發放奶業支付保險支持奶業發展。

3.市場流通

1933年美國開始通過農產品信貸公司購買乳制品，保障了乳制品在市場上的正常流通。國防部還為所有海外駐軍基地專門配送UHT奶，保證反恐與食品安全的需要。政府還會收購支持價格內賣不出去的牛奶，穩定生產商。新西蘭2001年《乳品行業改革法》確保了新西蘭乳品市場的競爭性和有效運行。日本政府早在1900年就頒布了《牛奶營業管理規則》，同時對中小學學生午餐奶以及對幼兒、老年人等家庭購買牛奶提供補貼，促進居民的乳品消費。

4.乳制品進出口貿易

歐盟為了防止成員國的乳制品短缺，對乳制品出口征收關稅。美國國內生產的乳制品過剩，對外政策的核心是加強產品出口，限制進口。多次實施了乳制品進口分攤項目和乳制品出口激勵項目。新西蘭乳制品95%用于出口，政府對乳制品進出口實施自由貿易政策。日本政府主要通過頒發出口許可證、關稅配額制及關稅壁壘來限制國外過多的乳制品進入到國內。

5.乳品質量安全

歐盟擁有世界上最完善的乳品質量安全監管體系，提倡“從農田到餐桌”的管理模式。美國在1924年制定了《5A級巴氏滅菌奶法令》，簡稱PMO，對乳制品的生產、加工到銷售各個環節都嚴格控制。PMO現已成為美國奶業最受尊重的法規。日本政府在20世紀50年代就頒布了《飼料品質改善法律》、《關于乳以及乳制品成分規格等省令》等政策法規對乳品質量加以監管。1995年要求乳品行業在內的6個行業應用HACCP系統。2009年針對獸藥殘留制定了418項指標。

我國奶業政策

我國先后出臺了17個主要的奶業法規和政策，加強政策對產業的助推和護航。

1.奶牛養殖

為了促進奶牛養殖業增長方式的轉變，2005年出臺了奶牛良種補貼策，奶牛散養戶和規模養殖戶均能享受此項政策，規定能繁母牛的凍精使用量為每年每頭2劑，每劑補貼15元。2004年為了加快畜牧業規模化生產，農業部制定了《關于推進畜禽現代化養殖方式的指導意見》，2011年再次下撥5億元資金用于規模化牛場的建設，使奶牛規模化小區正常運行。

2.乳制品加工

2008年的“三聚氰胺事件”后頒布了《乳制品行業整頓和規范工作方案》，加大了對乳品加工企業的整頓力度，同年11月農業部又頒布了《生鮮乳生產收購管理辦法》，明確了生鮮乳收購、加工、運輸、銷售等環節的責任。2009年《乳制品工業產業政策》提高了企業進入該行業門檻，保障奶業生產效益。

3.市場流通

2000年8月，國家七部委共同組織實施“學生飲用奶計劃”。2012年年底，全國29個省份、660個市縣共6萬多所中小學推廣實施了“學生飲用奶計劃”日平均供奶量達到1800萬份以上。近幾年政府還鼓勵鮮奶吧經營，場店一體、廠店一體、餐店一體的模式，拓寬乳制品銷售渠道，推進奶業一體化經營。

4.乳制品進出口貿易

2013年中國對780多種進口商品實施低于最惠國稅率的年度進口暫定稅率，其中特殊配方嬰幼兒奶粉關稅從原來的20%降到5%。2008年與新西蘭政府簽訂了自由貿易協定，并將在2019年前取消大部分新西蘭進口產品關稅。2011年中國又提出將原產于新西蘭的11個稅號乳制品實施特殊保障措施。2013年國家質量監督檢驗檢疫總局頒布了《進出口乳品檢驗檢疫監督管理辦法》，嚴格規定了乳品進出口、風險預警、法律責任等細則，從而穩定中國乳品的進出口貿易。

5.乳品質量安全

2008年國務院頒發了《乳制品質量安全監督管理條例》。2010年9月又再次發出《關于進一步加強乳制品質量安全工作的通知》，嚴格規定了乳制品生產要求，11月出臺的《企業生產嬰幼兒配方奶粉許可條件審查細則》與《企業生產乳制品許可條件審查細則》加大了對乳制品生產條件的審查及其產品生產許可的檢驗。同年農業部還提供生鮮乳質量安全監管項目資金1500萬元。

中國奶業政策尚不完善

1.法律、法規起步較晚，政策手段單一

直到2003年我國才真正接連出臺促進奶業發展政策，但政策手段還是比較單一，主要對乳品市場實行稅收政策和基本補貼，乳品進出口貿易上主要是簽訂自由貿易協定，政策手段還不豐富。

2.基礎環節扶持力度不夠，規模化養殖程度不高

中國的良種補貼從2005年才開始執行，經過多年的補貼，凍精的補貼額依舊沒有變化，導致很多農戶養殖水平不能大幅提高。

中國近10年來出臺了推進奶牛養殖規模化的相關政策意見，其中黑龍江2011年利用國家補貼資金新建規模化養殖場320個，但從整體上看，全國大多數地區還是處于飼養規模小、分布零散的狀態。與此同時，現有的畜牧法中對形成規模化養殖沒有門檻限定。中國與發達國家相比，平均規模頭數最少。

3.乳品質量監管體系不完善，監管力度有待于加強

2008年“三聚氰胺事件”發生后，政府才加強監管力度，但是在乳品監管體系中，還存在職能重復、監管力度不大、懲治不嚴等現象，導致信息不對稱，許多標準未得到執行。此外，中國只在生奶中規定了農曽藥殘留標準，而乳制品檢驗中缺乏相應標準。全檢年后依然出現大大小小的乳品質量安全事件。

4.奶業技術創新激勵政策缺乏，技術創新與推廣力度不夠

中國在奶業技術研發和推廣上進度較緩慢，大多數奶牛養殖戶仍然是保持長期圈養，使奶牛不能健康生長。在治療奶牛疾病藥物的研發上沒有重大突破，造成許多奶農濫用藥物，影響奶質。此外，在奶業技術創新上缺乏奶牛專業技術人員及推廣人員，影響了中國奶業技術發展。

完善我國奶業政策

1.加大奶業政策扶持力度，促進奶業發展

加大政策扶持力度，重新定位良種標準，提高良種質量及補貼額度，對進口的性控精液給予定額補貼，增加對擠奶機械補貼、保險補貼，大力提倡種養結合模式。還要擴大鮮奶、蛋奶項目的實施。將乳制品推廣到農村，增強農村居民乳品消費意識，加大乳制品宣傳面積。通過增加關稅配額，限制乳制品進口，保護國內乳品加工企業的發展。設定嚴格的乳制品進口市場準入制度。

2.形成規模化養殖，提高飼養門檻針

全面推行規模化養殖，對搬遷的牛場開具牛群流動證明，保證奶牛檢疫合格，防止病原傳染。對飼養人員發放從業資格證書，對規模化牛場進行配套監控，包括人工、土地配額、飼料、營養、配種、檢疫等。出臺關于奶牛規模化養殖的各種條例規范，通過網絡公布使信息透明化。

3.完善乳制品監管檢測體系，保證乳品質量安全

充分完善乳制品質量監管體系，明晰各部門的職能監管，對有漏洞的質量法規條例重新修正，比如所有獸藥上必須規定標有休藥期、明確乳品的運輸檢疫證等。嚴懲違法犯罪分子，建立健全乳品質量安全可追溯體系及風險預警機制，防止乳制品質量安全事件再次發生。

4.加強現代奶業科技建設，滿足產業技術需求

加強對奶業科技的資金投入，建立現代奶業科技體系，將科技研發提高到更高層次。加快研發良種繁育、飼料營養、疫病防控等關鍵技術氣重點培訓優質凍精改良技術、奶牛群體改良技術、全混日糧飼養技術、無公害牛奶生產技術等先進技術。

（摘自《世界農業》2014年第1期，原題目《中外奶業政策比較分析》）