新形勢下農業發展銀行深化改革思路研究

摘 要：中國農業發展銀行在其20年的發展歷程中，無論是對于“糧棉油收購”的扶持，還是在促進我國農村經濟發展、發揮宏觀調控功能等方面，都做出了巨大的貢獻。然而農發行在其發展的過程中也出現了一些問題，如資金籌措成本上升、政策性業務和商業性業務混淆不清、經營獨立性等問題。在當前我國經濟處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期”疊加階段，如何正確認識農發行存在的問題，并挖掘出內在原因，并解決這些問題，是農發行深化改革甚至是解決“三農”問題的重要突破口和重大課題。

關鍵詞：農發行；發展問題；制度缺陷；改革思路

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2014）8-0112-03

1 我國農業發展銀行的發展現狀分析

1.1 資金籌措渠道單一

我國農發行資金來源主要由以下幾種渠道：資本金、業務范圍內開戶單位存款、發行金融債券、向中央銀行借款、財政支農資金、和境外籌資等。目前，在其資金來源中，發行金融債券和向央行借款占較大比重。自2007年以來，發行金融債券籌措資金數量穩步上升，至2012年已達14 823.10億元，比上年增加2 811.9億元，占全年籌措資金總數量67%；而央行再貸款與上年相比增長300億元，占全年籌措資金總數量13%；同時其他渠道籌措資金數量也呈現增長趨勢。

1.2 業務范圍變動頻繁

我國農發行自成立以來，其業務范圍幾經變化，主要可分為四個階段：

1.2.1 建行初期階段（1994年-1998年）

主要辦理糧棉油肉糖等農產品的國家專項儲備貸款，糧棉油肉等農產品收購貸款及糧油調銷、批發貸款，政策性糧棉油加工企業貸款，扶貧貸款等業務。

1.2.2 收購資金封閉管理階段（1998年-2004年）

主要辦理糧棉油收購貸款、儲備貸款、調銷貸款等業務。

1.2.3 多方位寬領域支農階段（2004年-2007年）

主要辦理糧棉油收儲貸款，農村基礎設施建設貸款，農業綜合開發貸款，新農村建設貸款，縣域城鎮建設貸款等業務。

1.2.4 “一體兩翼”支農階段（2007年至今）

初步形成“一體兩翼”的支農新格局，即以糧棉油收購資金貸款業務為一體，以支持農副產品生產和加工轉化為一翼，以支持農業綜合開發和農村發展的中長期貸款為另一翼。

1.3 財務狀況不斷改善

1.3.1 盈利水平波動上升

如圖1所示，農發行自2002年以來其盈利水平總體呈上升趨勢，但農發行資產利潤率年增幅存在差異，在2004年、2009年均出現下滑態勢。

1.3.2 不良貸款撥備覆蓋率提高

如圖2所示，農發行不良貸款撥備覆蓋率在2011年之前一直低于該比率的最佳狀態100%，2011年之后撥備覆蓋率開始超過100%，并呈現上升態勢。

1.3.3 貸款增長率變化較大

農發行自2004年以來貸款余額穩步上升，但年增幅差異較大。如2004年貸款增長率為4.2%，2008年為19.3%，同時近兩年增幅略有下降，2011年下降至12.1%。

2 我國農發行發展中存在的主要問題

2.1 資金供求矛盾突出

2.1.1 資金籌集不穩定

由于《中國農業發展銀行章程》規定，農發行資金籌集業務主要有辦理除居民儲蓄存款之外的公眾存款業務；辦理企事業單位的存款及協議存款等業務；發行金融債券；代理財政支農資金的撥付等。而隨著農發行資產業務的迅速擴張，資本金早已嚴重不足。目前資金籌措以發行金融債券和向央行再貸款為主，但二者均是需要還本付息的，隨著利率市場化改革，利差大幅收窄，籌資成本明顯上升，農發行資金籌集的穩定性將受到嚴重影響。

2.1.2 資金來源與運用期限錯配

農發行在農業產業化龍頭企業貸款、農村基礎設施建設和農業綜合開發貸款方面期限多為1～5a，但在其資金來源中缺少與之對應的較長期限的現金流流入。

2.2 支農功能薄弱

我國農發行自成立以來業務范圍幾經變化，助力“三農”后勁不足，主要體現在以下兩個方面：

2.2.1 政策性貸款業務范圍較窄

2012年年末，農發行糧、棉、油貸款余額合計11 458億元，占全年貸款余額52.5%；新農村建設貸款業務累計發放1 708.04億元，占全年貸款余額7.8%；其他農業農村基礎設施建設貸款業務累計發放427.33億元，占全年貸款余額1.96%。而且目前農發行的政策性貸款業務在糧棉油收購與儲備業務上還是狹義的，主要指儲備糧和享受最低收購價格的糧食收購。

2.2.2 政策性金融產品和結構單一

農發行政策性金融產品以流動性貸款為主，期限一般不超過六個月或一年，中長期貸款較少。而在新農村建設中農業基礎設施和農業綜合開發資金需求量大，占用時間長，因此其資金需求往往得不到滿足，從而影響了農村經濟的發展。

2.3 政策性業務與商業性業務界限模糊

2.3.1 貸款業務分類不清

貸款業務分類主要依據資金用途，導致出現業務交叉現象。如某一項業務可能既屬于糧棉油產業化龍頭企業業務，也屬于農業產業化龍頭企業業務，從而造成貸款分類不清。

2.3.2 兩種業務交叉經營

首先是人員安排上，從事政策性業務的人員可能同時從事商業性業務，造成兩種業務人員分攤比例不清。其次是在經營利潤上，存在用全部經營利潤填補政策性經營虧損的問題，也存在將商業性業務經營產生的虧損轉嫁到政策性業務上的問題。

2.3.3 資產負債表科目設置不科學

目前在兩種業務的分賬核算僅僅是貸款審查、發放、收回本息上，其經營費用、管理費用、稅費等并未按兩種業務占比進行分配。另外商業性貸款業務設置了財務收入科目，但是未單獨設置支出科目。

3 農發行深化改革遭遇困境的原因分析

3.1 法律缺失

我國至今沒有一部真正的農業政策性銀行法。我國從1994年成立包括農發行在內的三家政策性銀行以來，一直沒有單獨頒布政策性銀行法。農發行經營的主要制度依據有《國務院關于金融體制改革的規定》、《國務院關于組建中國農業發展銀行的通知》、《中國農業發展銀行組建方案》、《中國農業發展銀行章程》，這些制度依據法律效力較弱，而且對很多問題沒有明確規定。在監管方面，雖然有《銀行業監督管理法》對其進行監督，但在其規定中并未明確區分商業銀行與政策性銀行之間的區別，因此不能為農發行監管提供完善的法律依據。

3.2 制度缺陷

3.2.1 業務安排存在缺陷

目前，國家對于農發行的業務范圍安排在制度上存在一定的問題，農發行自從2004年被批準經營糧棉油購銷以外的其他業務以來，商業性業務占比不斷上升，而與之相反政策性業務產品缺乏多樣性，占比呈現下降趨勢。

3.2.2 財政補貼機制不健全

2005年，農發行在糧棉市場收購放開條件下，為保障農民利益，不出現區域性“賣難”問題，支持企業自主收購糧棉油的貸款業務界定為準政策性貸款業務，介于政策性業務與商業性業務之間。然而對于這部分業務，國家并未給予任何財政補貼，從而加大了其經營風險。

3.2.3 缺乏稅收優惠

由于農發行經營的是國家賦予的支農業務，要求堅持保本微利的原則，不以盈利為目的，執行央行基準利率，保證利率穩定。因此在業務經營中與商業銀行相比損失了一部分利差收入，但是國家未給予一定的稅收補貼，而是與其他商業銀行適用同樣的稅率。

3.3 農發行經營不善

3.3.1 缺乏相對獨立性

根據《中國農業發展銀行章程》規定，“中國農業發展銀行是直屬國務院領導的政策性金融機構”，同時又規定“中國農業發展銀行為獨立法人，實行獨立核算，自主、保本經營，企業化管理?！辈浑y看出，農發行的性質是一種特殊的金融企業。然而在農發行過去20年的發展歷程中，片面強調其作為政策性金融機構的特性，忽視了其作為金融企業的特性。在其服務領域、人員安排、內部重大決策等方面完全由政府決定，在一定程度上影響了其經營效率。

3.3.2 內部管理落后

①缺乏權力制衡機制。在農發行管理中，行長既是國有資產所有者的代表，又是銀行的經營決策者和經營管理的執行者。其所有權、經營權、管理權過分集中，未實現完全分離，行長的決策行為也缺乏有效地監督機制。

②績效考核機制不科學。如基層行績效考核多以階段性績效目標的管理考核為主，與基層行員工職業規劃、長遠目標關聯不夠緊密，未能體現基層農發行持續發展和員工自我發展的內源性需求。

4 對我國農發行深化改革的政策建議

4.1 從外部壞境的角度

4.1.1 加快我國農業政策性銀行立法建設

①建立農業政策性金融機構法。明確我國農業發展銀行的職能定位、業務范圍、經營目標、籌資機制、利益補償機制等，處理好與政府、商業銀行之間的關系，減少政府過度干預，避免出現與商業銀行競爭的現象?，F階段我國“三農”問題嚴峻，農業資金供求仍存在市場失靈，因此農發行職能應定位于“服務三農，建設新農村”。業務范圍集中于解決“三農”問題，尤其是存在市場失靈的領域，如農村中小企業融資問題、農業結構調整和社會發展項目等。

②建立農業政策性金融機構監管法。詳細規定農業政策性金融機構的資本結構、貸款審核、風險管理等問題，為對農發行進行監管提供專門的法律依據。

4.1.2 加大對農發行的財稅政策支持力度

①在財政補貼方面，對于農發行政策性業務和準政策性業務的經營，國家應在保證現有中央財政和地方財政補貼準時到賬的前提下，根據農發行業務經營情況相應增加補貼力度，以維持農發行的正常運作。

②在稅收優惠方面，和商業銀行相比，應考慮給予一定的稅收優惠，或者是實行“先交后返”政策。

4.2 從內部經營的角度

4.2.1 保持相對獨立性

農發行在其經營過程中，應保持相對獨立性，即一方面作為特殊的金融企業，要貫徹執行國家相關政策，服從國務院領導，另一方面要堅持市場化運作，獨立核算，自主、保本經營，實行企業化管理。首先要盡快完善法人治理結構。目前農發行尚未成立董事會，另外鑒于農發行的產權主體為政府，故董事會可考慮由央行、銀監會、其他政府部門人員組成，對農發行重大決策行使協調監管職能。其次是政府放寬限制，允許農發行在網點設置、人員安排、薪酬管理、績效考核制度等方面根據自己發展需要進行調整。

4.2.2 拓寬籌資渠道，實現可持續發展

借鑒國際經驗，主要可考慮以下途徑：一是繼續堅持在金融市場發行政策性金融債券，但若籌資中出現“利率倒掛”，由政府財政提供適當補貼；二是增加境外籌資，利用政府信用從國際金融組織和外國政府獲得低息貸款，降低籌資成本；三是加強與商業銀行的合作，增加同業存款；四是規定政府支農資金大部分乃至全部存入農發行，增加長期資金來源。

4.2.3 實行嚴格的分賬管理

首先明確區分政策性業務、準政策性業務、商業性（業務。與確保國家糧食安全、保護農民利益、增加農村經濟發展，促進新農村建設有關的為政策性業務（包含準政策性業務），屬于農發行自主經營、自負盈虧，國家不予以風險補償的貸款業務屬于商業性業務。其次資產負債表管理上，分別設置相應的會計科目，區別統計。最后兩種業務績效考核區別進行。政策性業務以執行國家政策達成目標的程度作為考核指標，商業性業務以七項指標為主進行績效考評。

4.2.4 完善內部管理體系

①健全風險管理體系建設。一方面加快建立一整套計劃、評估、核算、檢查、反饋的風險防控機制，降低信貸資金風險；另一方面尤其是對商業性業務，要采取謹慎的態度發展，不可操之過急。事前充分分析貸款企業的風險承受能力，在貸款企業能夠承受相關風險的前提下，利用擔保、抵押等方式增加貸款的安全程度。

②加強人力資源管理。一是加強行內現有人才培訓，增強辦事能力。圍繞新業務發展和短缺人才培養需要，通過境外培訓、行校聯合培訓及與專業培訓機構合作等形式，培養一支業務能力高、風險意識強的專業化隊伍。二是積極引進專業人才。三是建立科學的績效考核制度，確保經營目標的順利實現。

4.2.5 擴大客戶群體，強化“支農”職能

①擴大客戶群體。首先繼續堅持面向各類企事業單位、政府辦理業務，尤其是應擴大農業產業化、農村龍頭企業貸款；同時考慮直接面向個人辦理業務，如對農村貧困人口的小額扶持貸款，從而改善農民生活、發展生產。

②強化“支農”職能。主要可從以下三個角度入手：在支農“力度”上，首先是增加農村基礎設施建設貸款、農業綜合開發貸款的比重；其次是在堅持辦理短期流動資金貸款的基礎上，逐步增加中長期貸款的比重。在支農“廣度”上，以全力支持糧棉油收儲為基礎，擴大服務領域，逐步增加以下業務：基本農田改造貸款、農業生態環境貸款、農產品生產基地建設貸款、農村道路、電網、能源建設貸款等。在支農“深度”上，在堅持辦理農、林、牧、副、漁業產業化龍頭企業和糧棉油加工企業貸款等產后貸款的基礎上，增加在產前、產中的貸款，如辦理糧食、棉花、油料種子貸款、農產品種植技術貸款、農業機械化貸款、化肥貸款等業務。

總之，中國農業發展銀行作為我國唯一的一家農業政策性銀行，面臨新形勢，擔負著保證國家糧食安全、支持農業現代化、城鄉一體化和新農村建設的重任，在現階段必須堅持政策性方向不動搖，同時堅持市場化運作，繼續深化改革進程，充分發揮支農的骨干和支柱作用。

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