完善中國財政支持科技創新的政策選擇

財政科技投入作為政府的直接資金資助政策，集中扶持國內重要科研領域，提高企業創新活動的成功幾率，對一國科技水平進步與創新能力提高起到重要的推動作用。從工業化國家的發展歷程來看，在工業化初期，科技創新是以政府為主導，政府通過在基礎研究以及共性技術等領域的財政投入，取得研發成果最終向企業轉移，降低企業的創新成本，引導企業創新行為。隨著工業化的發展，創新的激勵逐步過渡為政府、企業雙主導的發展模式，在工業化的成熟階段，企業演繹成為創新活動的投入主體。我國目前正處于經濟轉型的階段，政府直接資助仍然是社會創新活動的一個重要來源，在鼓勵企業投入的基礎上，政府部門仍然需要強化資金投入和資源運用能力，充分發揮政府資金的杠桿作用。

一、加強法制化建設，確保財政科技投入的穩定增長機制

落實財政科技投入的穩定增長機制是實施科技創新發展戰略的基礎， 縱觀世界各國，無論是工業化國家還是后工業發展中國家，政府為了確保 科技投入的穩定增長，都采取了諸多的措施，其中最為普遍的是建立科技投入的法律規范，從立法的角度明確財政科技支出的優先地位。我國的《科技進步法》已經明確提出政府科技經費投入的增長要高于經常性財政收入的增長，但由于缺乏必要的配套政策法規以及實施細則，上述要求沒有得到完全的落實，這也是我國需要進一步加強科技投入法制化建設的原因。在現有法規的基礎上，我國應著手出臺《科技投入法》以及相應的實施細則，明確政府科技投入的法律地位以及經常性財政收入的標準化口徑，從立法的角度保障科技投入的穩步增長機制。在具體的執行環節中，進一步加強政策的落實以及政策模式的優化，適當調整當前基數法的財政科技投入預算模式，以明確化的投入指標建立財政科技投入的穩定增長機制，在保證政府財政職能的前提下，合理壓縮一般性的財政開支，利用預算外的財政資金，調動相關的周轉資金向科技研發傾斜，逐步實現財政科技投入增長速度超過GDP增長速度的政策目標。在確保財政科技投入穩定增長的同時，政府還要重點加強投入決策的科學性，健全政府科技投入目標的責任考評機制和監督機制，明確政府在科技投入方面的事權，樹立政府引導型科技投入的實施方略，在政府科技投入中體現加大力度、適當超前、重點支持的方針，強化科技條件平臺與基礎設施建設，推動科技資源共享，形成多渠道籌措資金和多種投入機制相互協調，促進產業結構優化升級，推動高新技術產業化和科技創新能力的可持續發展，從根本上扭轉我國目前科技投入不足的局面。

二、統籌科技決策體系，協調配置財政科技投入資源

政府的科技投入應發揮規模性和凝聚性的推動效應，這需要在宏觀上統籌規劃財政科技投入，并制定促進財政科技投入的發展戰略，建立健全 各層次的科技投入決策體系。對于各級科技項目的立項應建立跨部門、多 學科的重大科技項目立項論證機構和重點科技項目預算評審機構，對各類科技計劃和科研項目的定位、目標、研究領域以及經費預算等提供咨詢與建議，重大項目要經過上述部門的評審，評審結果由政府部門統一審批和備案，形成政府科技投入以及各類科技創新資源的宏觀調控與戰略協同。 同時，針對目前科技投入體系存在部門分割、條塊分割等問題，各級政府要建立由財政、發改委、科技以及科研機構共同組成的聯系會議制度，就科技資源配置和各類科技計劃經費安排進行統一整合，協調各部門的科研立項和科技資金的投入，打破部門、行業和地域的界限。規范各級科技計劃以及科研基金的設置，推廣地區、部門的科研設施、資源以及信息共享機制，加強政府科技資源的整合，提高財政資金的使用效率。對于財政支持的科學研究項目，從立項到完成的整個過程都要納入統一的數據庫進行管理與備案，避免低水平的重復立項。項目的評定要本著公開、公正與公平的原則，廣泛向社會征集科研項目，對項目進行篩選與提煉，對重大項目建立查新與查重制度，確保項目的完成質量，在統一的財政科技投入體系內確保財政資金對科技創新的推動與支持作用充分發揮。

三、優化中央、地方各級財政科技投入結構，加大基礎研究支持

政府在選擇重大科技發展方向和公共平臺方面具有明顯的優勢，但在選擇產業化創新項目時卻要遜色于利潤導向的市場化企業。政府與企業目標的不完全一致，決定政府與企業在經費投向的安排上有不同的側重點，政府側重于項目的基礎性研發，企業主要負責成果的應用與推廣。根據前述的分析可以看出，政府財政支出特別是中央政府的科技投入一直是各國基礎性研究的主要來源，歐美等國的政府基礎研究投入一直保持穩步增長，日本、韓國等趕超型國家在經歷了忽視基礎性研究所造成的發展瓶頸后也建立了加大基礎性研究投入的政策機制，基礎研究領域的政府投入在政府總支出的比重也在不斷提高。2009年，我國研發領域的基礎研究經費比例為4.8%，韓國為15.2%，俄羅斯為18%，遠遠低于工業化國家和新興工業化國家的一般水平，明顯看出基礎研究是我國政府科技投入中的 薄弱環節?；A研究是新知識產生的源泉和新發明的先導，基礎研究投入力度的不足，將使一國的研發能力無法得到有效提升，長期來看將制約著我國創新能力的可持續發展。為此，中央、地方兩級政府應加大有益于提高全國科技創新能力的基礎性研究投入，一方面繼續加大中央財政撥款對全國基礎性研究的支持力度，確保中央財政的科技投入增長速度高于經常性財政收入的增長速度，同時中央財政以資金配比等多種方式對地方財政的科技投入形成有效的約束與帶動機制，徹底改變地方政府因過于注重短期的經濟增長所造成的科技投入占地方財政支出比重過低、地方科技投入中基礎研究投入不足的不利局面。對于財政基礎研究的科技投入，采用預算管理的形式加以規范。中央、地方各級政府預算所包含的科技投入，在全國范圍內銜接，形成縱向的分工合作，在各級政府部門內部的科技投入也要在預算中合理協調，保證基礎研究投入的比重。全國的財政科技資金對基礎研究的投入以預算程序進行規范管理，從政策制度的角度出發，在中央和地方兩級財政的科技投入方面入手，著力提升政府資金在基礎研究 領域的投入水平。

四、加大政府研發支持規模，以財政創新帶動企業研發

我國還處于工業化的發展建設階段，在創新體系的構建中應形成以政 府、企業為核心的雙主體結構。企業是創新研發的主體，但在企業創新能 力成熟之前，政府的支持作用尤為重要。主要工業化國家的發展經驗表明政府的直接資助在企業的研發活動中仍然發揮著重要的作用。我們知道美 國政府的研發經費中有超過20%的比例投向產業的研發機構，其他一些歐洲國家的這一比例也基本在20%以上，個別年度甚至達到30%的水平，這些國家政府資金在企業研發投入中的比重普遍超過10%的水平對于重點扶持的行業，政府投入的比例更高。我國的研發經費總體水平近年來在不斷提升，2009年占GDP的比重達到1. 7%，但還是遠遠低于工業化國家3%的水平，從政府財政支出的角度來看，政府的資金大部分投向大學以及政府科研機構，2009年投入企業的研發經費為14%，占企業研發經費總來源的4%，明顯偏低。根據OECD的研究結果，當政府資金在企業的研發支出所占的比例達到10%～15%時，激勵效果最為明顯，當政府的投入比例達到25%時開始產生擠出效應。因此，發揮政府資金對企業研發的有效激勵，一方面政府要增加研發經費支出，使研發經費占GDP的比重不低于工業化國家水平。另一方面，政府要加強財政科技投入模式的創新，建立適合于科研機構與商業企業研發合作的政策支持模式，加大對企業研發經費的支持，充分發揮政府資金在企業研發投入中的杠桿作用。可考慮在原來財政撥款的基礎上借鑒國際經驗以委托、聯合以及研發合同等多種政策模式的創新對企業的重點創新項目予以資金上支持，幫助企業解決項目啟動階段的資金困難，扶持企業的創新能力逐漸走 向成熟。同時也可以通過以PPP （公私合作伙伴）模式來建立政府與企業的研發聯盟，間接增加政府資金對企業研發活動的投入，以幫助企業克服研發活動中的不確定性、外溢性和資源障礙，幫助企業獲得新的科技信息，關注新的發展趨勢，進行核心業務以外領域的探索研究，培養企業成為創新研發中的決策主體、投資主體。

五、完善財政科技投入體制，圍繞創新鏈形成成果轉化機制

從經濟社會的發展趨勢來看，在未來一段時間財政科技投入仍然是我國促進科技進步和科技創新能力提高的重要工具，我國政府在此方面的投入也在不斷增加，對于一個發展中國家來說，如何充分利用有限的財政資源，提高財政資金的使用效率，成為社會各界關注的熱點。從理論上講，政府科技投入與企業市場化目標的不完全一致性導致投入體系分離，造成科研成果無法轉化為生產力，科研成果與產業化脫節，這就需要政府在投入模式方面不斷優化調整。我國目前的政府科研經費大部分以課題資助的形式提供給大學以及政府科研機構，方式相對單一，加強經費的管理雖然可以起到提高研究效率的功效，但缺乏促進成果轉化的銜接機制，資源同樣不能得到合理調配。在此方面，可以結合我國的具體情況，借鑒國際經驗，加大對合作性研發的政府支持，以政策模式的創新促進基礎研究與應用研究、應用研究與試驗發展以及生產制造環節的銜接，在應用性的研究項目中實行科研項目合同制和項目委托制，大力支持科研、教育與生產結合的研發中心建設，在立項的初期即確定科研機構與企業的合作機制，形成以課題為中心的項目資助模式，克服以機構為中心體系分割。對創新鏈條清晰的科研項目予以重點資助，實現在科研項目的實施過程中研究機構與應用實體的銜接與合作。研究機構的科研成果以專利、許可等方式轉讓給企業，由企業來完成科研成果的商業化推廣，使政府的資金支持在制度與方式的設計上促進科研成果轉化。與此同時，加強對財政科技投入的績效考評機制的建設，改革科技投入體制充分發揮政府科技投入的政策引導效應，以財政投入方式的多樣性和高效性來帶動科技成果商業化轉移與產業化發展，使科技創新產業鏈向前推進，形成促進科技成果轉化的政策導向。