關于歐盟科技政策若干問題的思考

1 歐洲附加價值

1.1 歐洲附加價值：歐盟科技政策的價值基礎和價值追求

歐盟科技政策本質上，是成員國基于共同需求既合作又競爭的產物。共同需求在具體內容上隨時代的不同而調整變化，但作為一種價值目標 具有高度穩定性，制約著歐盟科技政策的存在與發展。從價值實現過程看，滿足共同需求的過程就是對歐盟水平科學技術活動產生的歐洲附加價值的追求過程。一旦共同需求不存在，或歐盟水平的科學技術活動不能創造歐洲附加價值，相關活動就會因得不到成員國的支持而陷入困境。因 此，歐洲附加價值是歐盟科技政策的價值基礎和價值目標，它將歐盟水平的科學技術活動與成員國單獨或通過雙邊及多邊合作進行的科學技術活動區別開來，并直接決定著歐盟科技政策的存在和發展。

在不同歷史時期歐盟水平科學技術活動的法律文件中，在共同研究計劃與項目的目標、選擇及評價標準中均能找到關于歐洲附加價值的規定。

20世紀70年代，在以信息技術革命為標志的新科技革命快速發展及歐共體第一次擴大的鼓舞 下，為了 “通過協調或匯聚他們的潛力”，獲得“比本國資源與市場所能提供的更多的權力和談判能力”，歐共體決定“協調成員國科學技術領域的政策，定義并聯合實施符合共同體利益的科學技術項目”?！胺瞎餐w利益”被詮釋為有效性、跨國性質、大市場和共同需求，“符合共同體利益”成為選擇研究項目的標準。

就歐盟科技政策的發展而言，在20世紀70年代歐盟形成了高度共識，但遠不能說歐盟科技政策已經形成。蔓延幾乎整個70年代的經濟滯脹既 破壞了歐共體在科技領域的合作，同時也使美國和日本在新興技術領域形成了對歐技術差距，兩方面共同加速了歐共體科技政策的形成。《單一歐 洲文件》將歐盟科技政策目標確立為“加強歐洲工業的科學技術基礎，并促使歐洲工業更具國際水平的競爭力”，以法律形式將歐共體科技政策的目標明確限定為：在歐洲水平創造價值，滿足成員國的共同需求，即共同體科學技術活動必須具備歐洲附加價值。

歐洲附加價值同樣存在于歐盟研究項目的評價標準中?！稓W共體RTD框架計劃五年評估報告（1997）》指出，歐洲附加價值應該是歐共體科技 發展戰略的兩個重要原則之一，但以往的框架計劃沒有給予歐洲附加價值足夠的優先地位。因此，當時正處于準備階段的第五框架計劃將共同 體附加價值與輔從原則作為選擇專門計劃的首要標準。這意味著，如果不能產生歐洲附加價值，即使研究計劃本身的科學價值、經濟價值與社會 價值十分明顯，也不可能獲得共同體的資助。

2007年以來的經濟危機使各國面臨著普遍的財政緊縮，歐盟預算的必要性及其優先領域的選擇也面臨著空前的挑戰。在此背景下，歐盟委員會提出了測試歐盟公共支出必要性的五條核心原則，其中歐洲附加價值位列第二，被定義為效果、效率與協同，即只有在歐盟水平的行動才能獲得相應結果、更高投資效率及協同效應。以 歐洲附加價值作為歐盟公共支出必要性的重要測試原則影響到歐盟預算優先領域的評價與選擇，并導致現有優先領域的調整，如何調整則最終取 決于歐洲的戰略需求。無論是2008年的“歐洲經濟復興計劃”還是后來的“歐洲2020戰略”，均將研究與創新作為重要的戰略支撐要素，這意味 著歐盟對研究與創新領域的投入將因此而得到加強，且實現歐洲附加價值依然是歐盟科技政策的核心價值目標。

1.2 歐盟科技政策中歐洲附加價值的實現形式

作為歐盟科技政策的核心指導原則和價值目標，歐洲附加價值以什么樣的形態存在，其實現途徑如何也是理解歐盟科技政策的一個關鍵方面。 歐盟委員會認為歐盟預算在研究領域形成了如下歐洲附加價值：達到臨界規模；克服國家邊界障礙；促進研究人員與工業界的對話與聯系；實現世界范圍的卓越性；建立強大的研究基礎設施； 實現投資的杠桿效應。它們標志著歐盟科技政 策至今取得的主要成就，也是未來需要持續推進的重要政策目標。從歐盟科技政策實踐看，歐洲附加價值主要通過以下途徑實現：

（1）匯聚與動員稀缺資源，達到臨界規模。

（2）既合作又競爭，促進歐洲科學技術卓越發展。

（3）建立網絡聯系，促進知識擴散及其開發 利用。

（4）完善與優化協調機制，實現政策投入的協同效應。

（5）歐盟投資形成的杠桿效應。

受自身制度條件的制約，各種途徑在實現歐洲附加價值過程中的效率互不相同。由于歐盟在研究領域的支出規模有限，近90%的研究資源仍 掌握在成員國手中，要最大化實現歐洲附加價值，還有賴于制度的進一步突破及實現各國在政策層面的協調。

2卓越與聚合

2.1 卓越原則是歐盟科技政策的一塊基石

卓越原則是“加強歐洲工業的科學和技術基礎”的必然要求，歐盟RTD框架計劃為實現這一目標做出了持續努力。

第四框架計劃首次明確提出了卓越原則，要求“研究項目的選擇應該以它們的科學技術卓越 性為基礎”。經里斯本戰略推動，卓越原則在歐盟科技政策中的地位進一步提升，目前正在實施的歐盟第七框架計劃突顯了歐盟對卓越原則的堅持和追求。

2010年，歐盟在深度經濟危機中推出了第二個整體發展戰略“歐洲2020戰略”，將歐盟未來10年的發展戰略定位為實現智慧型、可持續和包容性增長，研究與創新依然是新戰略的核心支撐要素，這也意味著追求卓越依然是歐盟科技政策的一個重要目標。

2.2 聚合：多樣化歐盟必須面對的問題

隨著歐盟的不斷擴大，歐盟內部不同國家、地區之間經濟與社會發展水平不一致問題更加突出，嚴重制約著歐盟在各項政策領域的深化與發 展，在科學技術政策上同樣如此。

這些差距不僅會影響成員國在特定政策領域的偏好，加大決策過程的復雜性，其長期存在甚至擴大還可能破壞歐盟作為一個整體的各項目標 的實現，所以加強經濟與社會聚合是歐盟一體化進程中始終如一的重要目標。為了實現聚合，歐共體不僅要求各成員國協調其經濟政策，而且強 調應通過利用結構基金、歐洲投資銀行和其他現有的財政手段來支持上述目標的實現。

對歐盟而言，聚合既是一個經濟目標，又具有政治方面的含義。作為經濟目標，聚合“是落后地區（或國家）如何做得更好，即對發達地區 （或國家）的追趕過程，其關鍵問題是勞動生產率 和人均GDP的增長”。作為政治目標，它意味著歐盟內部不同成員國之間的協調發展，是共同體內部的團結一致以及歐盟作為一個整體力量持續發展的基本前提。體現在科學技術政策上，聚合是增加這些國家的研究與開發投資，增加科學技 術專門人才的供給，使之不斷提升自身的科學技術能力，更接近實現共同體整體戰略目標的要求。當前這一任務主要通過結構基金與聚合基金實現。

2.3 卓越與聚合：多層次政策體系中的張力與互補

由前述分析可知，卓越與聚合追求的目標不同，遵循的政策原則及項目選擇標準也不相同，二者能否兼容？如何兼容？

《馬約》生效以后，在研究計劃的設計與實施階段均融入了聚合目標。

卓越與聚合，二者既相沖突又具有內在一致性，均關乎歐盟整體發展戰略的實現。聚合國家科學技術能力的提高無論從經濟意義還是政治意義上都有利于歐盟整體的持續發展，有利于推動歐洲工業競爭力的提高及歐洲科學技術的卓越發展，但它的實 現需要不同政策工具的協同作用。歐洲創新聯盟旗艦計劃明確要求以“創新”為核心目標協調現有的資助工具，將是一次有益的嘗試。

3 基礎研究與應用研究

3.1 實踐中的發展與調適：20世紀90年代之前

歐洲原子能共同體的聯合核研究展示了大科學時代基礎研究在歐共體資助下的成功發展。由于在科技、經濟、軍事等多方面具有戰略意義， 核研究得到了共同體的大力支持，從1958年至20世紀60年代中期順利實施了兩個五年計劃。但好景不長，在對核能潛力的一片樂觀預期中，原子 能共同體從研究計劃轉向了工業計劃——發展新型核反應堆。這一轉變立即帶來了問題，特別是原子能共同體的財政安排。到1967年，以共同體為基礎開發新型核反應堆的試驗被放棄，原子能共同體深陷危機之中。

但核聚變研究在共同體的資助與協調下保持了穩定發展?！盁岷司圩冄芯渴且粋€長期合作項目，它包含了成員國在熱核聚變和等離子物理學 領域采取的所有行動。”1991年11月9日，歐洲托克馬克裝置利用氚產生出2000千瓦的能量，同時限制等離子的時間達到2秒。這是世界首屈一指的成果，目前該領域的研究仍在繼續。在此項目中，歐共體沒有向研究人員提供昂貴的大型實驗設備，其成功之處在于有一個強有力的委員會，它借助成本分擔的聯合研究合同有效協調成員國的研究計劃。

進入20世紀80年代“歐洲的RTD政策變得更加傾向一種市場相關的宗旨”。在歐共體的資助下，以歐洲信息技術研究與發展戰略計劃（ESPRIT） 為代表的一批項目成功實施，促進了預競爭研究的繁榮，奠定了歐盟科技政策的經驗基礎?；诖?，有的學者認為：歐盟RTD計劃包括兩部分——應用研究和技術發展，技術發展限于預競爭研究。

側重于應用研究和預競爭研究的歐盟RTD框架計劃在多大程度上提高了歐洲工業的競爭力？這個問題并不容易回答。但是在20世紀90年代初，歐洲面臨著國際競爭劣勢、經濟衰退、失業率居高不下卻是不爭的事實?！皻W洲工業在那些正在經歷緩慢增長的市場（如鐵路裝備、棉花、紡織和縫紉機械等）上改善了市場地位；在具有高附加值的市場上，如辦公自動化、信息技術、電子、醫療和外科設備，其競爭力下降，歐洲工業的結構也因此沒有能與擴張中的新市場的結構保持一致”。這一經濟困境將與《馬約》一起重塑歐盟科技政策。

3.2 為最具活力的知識經濟奠基：大力發展基礎研究

歐盟的研究與技術發展計劃側重于應用研究與預競爭研究，但它從來不排斥基礎科學研究，除受控熱核聚變研究外，海洋科學、生物科學、納米科學等均屬RTD框架計劃的資助范圍。

隨著里斯本戰略的提出及歐洲研究區計劃的確立，歐盟科技政策進入到一個比較積極主動的發展階段。對歐盟而言，無論是20世紀60年代的 核研究，還是80年代的預競爭高技術合作研究，在一定程度上都帶有被動趕超特征，是在相對落后狀態下進行的謀略與安排，目標限于特定領域。在里斯本戰略的推動下，歐盟開始謀劃積極的歐洲科學技術發展戰略。這一戰略經第六框架計劃的初步發展，到第七框架計劃時期更趨成熟。

經過漫長的討價還價，歐盟2014～2020年財政框架終于在2013年春季峰會上達成共識。與上一個財政框架相比，2014～2020財政框架在總規 模上略有下降，但用于競爭力、增長和就業領域 的預算規模增長了約40%。這對“地平線2020計劃”是一個良好的信號。根據以往經驗，各成員國在總體科學技術研究計劃審批過程中的博弈主要是圍繞預算而非計劃的具體內容展開，可以推斷歐盟層面的基礎科學研究有望得到進一步發 展。這一發展不僅沒有改變歐盟科學技術政策的基本目標，還將在更廣泛的范圍內為歐洲知識經濟與知識社會建設拓展知識基礎，與應用研究、 技術發展及創新形成協同效應。