國家自主創新示范區科技創新政策評價研究

2009年3月、2009年12月、2011年1月，國務院相繼批復中關村科技園區、武漢東湖高新技術產業和上海張江高新區建設國家自主創新示范區（以下簡稱示范區）。據不完全統計，截至2012年底，有關示范區和試驗區的試點科技創新政策共出臺93項，具體是股權和分紅激勵政策14項、科技 成果處置權和收益權管理政策2項、支持企業自主創新稅收政策6項、科研項目經費管理政策4項、科技金融政策32項、創新型人才政策35項；從政策出臺制定部門或層級看，中央部門頒布政策13項、示范區所在省（直轄市）政府或部門頒布21項、示范區管理機構頒布59項；從政策涉及區域看，包括中關村示范區為33項，武漢東湖示范區為26項，上海張江示范區為37項。示范區試點政策是對有關現行制度的突破、調整和修訂，直接涉及40余項相關基礎性法律、法規和政策。各類試點政策的頒布，使得示范區創新環境進一步優化。

從政策功能看，這些政策可分為三類：第一類是調動高等學校、科研機構、大型企業、中小微企業和創新人才等不同主體創新積極性的分配 政策，如科研經費改革、科技成果處置權改革、股權激勵政策等；第二類是鼓勵特定科技創新行為的政策，如擴大研發費用加計扣除范圍、推動 產業技術創新戰略聯盟；第三類是支撐條件和環境營造政策，包括建立管理機制、設立專項資金、推動科技金融結合、增加科研用地和發展科技中 介服務等多個方面。

1 股權和分紅激勵政策

2010年以來，財政部和科技部、武漢市、上海市先后推出股權和分紅激勵試點政策包括《中關村國家自主創新示范區企業股權和分紅激勵實 施辦法》（財企〔2010〕8號）、《關于在部分中央企業開展分紅激勵試點工作的通知》（國資發改革〔2010〕148號）等14項股權和分紅激勵試點政策 及配套措施，通過創新職務科技成果產權機制和稅收激勵措施，長效激發關鍵技術人員和核心管理層創造力，使個人收益、集體收益和國家收益共同增長。

1.1 政策著力點

①在已有相關政策的基礎上擴大了激勵對象范圍，多類機構可試點股權激勵；降低了企業準入門檻，為更多企業提供實施股權激勵政策的機 會。②激勵方式更加多元，企業可采用“股權獎勵、股權出售、股票期權、分紅激勵、技術折股”等方式，地方試點增加更多激勵方式，明確科研院所和高校還可以采取科技成果入股的方式。③政策優惠內容增加，符合條件的獲得股權獎勵的個人可在5年內分期繳納個人所得稅。④引導機構向技術與相關管理人員傾斜，企業不得面向全體員工實施股權或者分紅激勵。企業無論是否實施全體員工持股計劃，均可對技術人員和管理人員實行激勵。⑤簡化涉及股權和分紅獎勵的國有資產管理流程，符合條件的企業僅需按照試點辦法規定程序操作即可。⑥試點政策更加精細科學和可操作，按照國有資產所屬部門不同，對國有資產進行分類、分層管理；通過向社會公告、限制激勵對象出資額、單位職代會或股東會及上級單位審議等方式，提高試點政策的公平公正公開。

1.2 政策實施情況與效果

截至2012年11月底示范區已審批試點單位97家（其中4家因方案變動提前終止，相關數據均已剔除）。已批復的主要激勵方式為科技成果入股、科技成果收益分成和分紅激勵（采取多種激勵方式的機構被重復計算）；60%機構已實施激勵，累計激勵額度約1.85億，激勵對象約2750人，科技人員約占80%，平均激勵強度約7萬元 （股）/人，其中，股權激勵額度約0.8～0.9億元（股），激勵人數約250人，分紅激勵額度約1億元，激勵人數約2500人。

抽樣調查顯示，32.4%的企事業單位對試點政策表示滿意或非常滿意；約70%的單位認為股權和分紅激勵“使研發和管理人員的積極性顯著提高”。對實施股權激勵的企業進行調查顯示，中小企業和小企業實施激勵積極性高，80%以科技成果作價入股企業是新設企業；已實施激勵企業中，70%盈利能力明顯提高；科研單位入股企業“一股獨大”現象得以改變，試點企業股權結構優化，科技人員和管理人員對企業的發展具有更大話語 權和主動性；科技人員和管理人員分別專心研究開發和管理事務，在轉化的重大問題上共同參與決策，有利于建立科學的成果轉化治理結構，科 技成果轉化模式完善。

1.3 問題及建議

①實施激勵企業存續時間長，調查顯示，90%以上試點企業成立5年以上。建議進一步將政策調整為主要針對科技成果轉化初期的企業群體。②股權方式使用率低，原有技術入股企業正被清理，已實施人均激勵強度僅為7萬元，遠低于外資研發機構研發人員收入，建議進一步加大國有技 術類產權激勵力度。③政策執行低于預期目標，申報試點企業數量少，部分試點限制條件嚴于原有政策規定“上下游”環節復雜、相關稅收優惠尚未落地，建議深化試點過程中沿用已有政策中的“寬口徑”，并盡快落實稅收政策。

2 科技成果處置權和收益權政策

中關村試點科技成果處置權和收益權政策包括《關于在中關村國家自主創新示范區進行中央級事業單位科技成果處置權改革試點的通知》（財 教〔2011〕18號）和《關于在中關村國家自主創 新示范區開展中央級事業單位科技成果收益權管 理改革試點的意見》（財教〔2011〕127號），這些政策提出從寬下放審批和科技成果處分權限，深化了科研類事業單位資產分類管理改革。

2.1 政策著力點

①擴大事業單位的處置權和收益權。中關村試點中央級事業單位科技成果處置權限擴大，并且對處置科技成果收益的全部或分段計留。②進一步從“誰投資、誰所有”向“誰完成、誰處分”轉變，科研機構可獲得全部或大部分科技成果收益，科技成果的處置權、收益權相互匹配性有所提高，凸顯了制度突破的系統性考慮。

2.2 政策落實情況與效果

2011年11月對中關村15家高等院校和20家中國科學院的研究所的調查顯示，沒有高校實施該試點政策，30%的中科院研究所實施了試點政 策，涉及的技術轉讓的價值均在800萬元以下；雖然全部調查對象均未執行收益權試點政策，但發生的技術轉讓收入均未上繳中央國庫。科技成果 處置權和收益權試點提高了科研單位科技成果轉讓的收益水平，激發了科研機構和高等學校技術交易的積極性，技術市場技術交易頻率與科技成 果轉化效率密切相關，北京市技術市場技術數據顯示試點后北京地區中央級事業單位（絕大部分在中關村自主創新示范區內）技術轉讓收入大幅 增加，其中高等院校成果轉讓增長最快，2011年、2012年技術收入較上年均有較大增長，且增幅逐年提高。

2.3 問題與建議

①多業務條線管理與成果轉化相機選擇的實際需要相悖，建議授予中央級事業單位可轉化科技成果的完整權屬。②監管重心過于偏重維護國 有資產安全，建議重置為“強制”轉移轉化、確保“三公”等方面。③對成果以處置等方式進行轉化的激勵措施規定不夠到位，建議以實施強制轉化制度為主線，建立科學合理、可持續的轉化收益分配機制。

3 支持企業自主創新稅收政策

支持企業自主創新的稅收試點政策包括《對中關村科技園區建設國家自主創新示范區有關研究開發費用加計扣除試點政策的通知》（財稅〔2010〕81號）、《對中關村科技園區建設國家自主創新示范區有關職工教育經費稅前扣除試點政策的通知》（財稅〔2010〕82號）、《對中關村科技園區建設國家自主創新示范區有關股權獎勵個人所得稅試點政策的通知》（財稅〔2010〕83號）、《關于完善中關村國家自主創新示范區高新技術企業認定管理試點工作的通知》（國科發火〔2011〕90號）等7項。這些政策通過稅收扣除、稅收減免等方式激勵企業增加研發和職工教育經 費投入，降低科技人員股權獎勵所得稅壓力等方 式促進企業創新活動開展。

3.1 政策著力點

①通過擴展可加計扣除的研發費用范圍、調整可享受政策優惠的技術領域、提高職工教育經費支出稅前扣除率、拓寬企業認定高新技術企業相關核心自主知識產權范圍、優化國家重點支持的高新技術領域等措施，提高研發費用加計扣除、職工教育經費稅前扣除、高新技術企業稅收減免等稅收政策的覆蓋范圍和激勵力度。②部分地區建立“一站式”工作機制，簡化企業享受研發費用加計扣除稅收優惠程序。如上海市稅務部門對獲得“973”、“863”、國家重大專項、創新基金、科技獎等資助的研發項目、高新技術企業申報的研發項目、高新技術成果轉化項目、以往申報過加計扣除的研發項目予以免評，降低企業申報成本，提高政策執行效率。③提高股權激勵政策對科技人員的激勵力度， 獲企業股權獎勵的相關技術人員5年內分期繳納個人所得稅；東湖、張江通過設立所得稅代墊基金，延遲個人所得稅繳納時間。

3.2 政策執行情況與效果

示范區享受稅收優惠企業數量逐年增加。2011年，中關村享受研發費用加計扣除和職工教育經費稅前扣除政策企業數較上年增加了62.3%和73.6%，遠高于其他地區；中關村有7家企業依據新的核心自主知識產權被認定為高新技術企業。2011年中關村企業加計扣除總額較2010年增加了 58.44%，平均每家企業研發費用加計扣除額強度上升了14.86%；對張江 示范區102家企業2011年研發費用加計扣除情況的調查顯示，張江企業均增加了研發投入，其中28.4%的企業研發投入增長高于40%。

3.3 問題與建議

①政策實施主體限制過嚴，影響政策發揮效應。研發費用加計扣除政策在研發活動領域、合格研發費用范圍等方面存在過度限制；職工教育 經費稅前扣除政策僅限高新技術企業享受；股權獎勵稅收政策執行層面縮小了試點政策范圍。建議進一步放寬試點政策實施主體限制，提高政策 覆蓋面。②部分試點政策對原有政策完善不足。高新技術企業政策中原有的技術領域限制、核心知識產權限制以及企業收入表述不清的問題在試 點政策中均未改善或完善不足，弱化了試點政策的試點意義，建議進一步完善試點政策，并擴大試點范圍，提高試點政策的示范和試驗作用。

4 科研項目經費管理政策

科研經費管理試點政策包括《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教〔2011〕434號）、《關于在 中關村國家自主創新示范區開展科研項目經費管理改革試點的意見》（財教〔2011〕20號）、《中關村國家自主創新示范區科技重大專項項目（課題）經費間接費用列支管理辦法（試行）》（中示區組發〔2010〕15號）、《中關村國家自主創新示范區科技重大專項資金試點管理辦法》（中示區組發〔2010〕16號）等4項，這些政策通過調整間 接費用列支比例、增加科研人員激勵比例以及完善預算調整程序等手段，提高財政科技經費使用效率，發揮了財政科技投入對全社會研發投入的引導和杠桿作用。

4.1 政策著力點

①對不同性質的項目承擔單位分類規定不同的間接費用列支比例。試點政策借助“間接費用”比例，增加項目承擔單位的管理手段和調控能力， 有利于增強承擔單位在項目組織實施和經費管理中的責任感，也為承擔單位發揮法人作用提供了財力保障。②在間接費用中增加用于科研人員激 勵支出的部分。通過在科研經費中增加用于科研人員激勵支出，完善科研人員績效考核制度，提高對科研人員的激勵力度。③科研項目經費分階段撥付和后補助，鼓勵產學研相結合，突出了科技成果產業化評價導向。④完善試點項目中相關國家科技計劃項目預算調整程序，適當擴大科研單位在項目內部各項費用間預算調整的權限，增加經費使用自主權。

4.2 政策執行情況與效果

2010年以來，中關村示范區納入科研經費管理改革試點項目和列支間接費用逐年增加，部分項目采用后補助的支持方式。2012年1～9月，北京市納入試點的739個項目列支間接費用2949.99萬元，超過2010年全年。

列支間接費用、增加績效支出、分段撥付和后補助等試點措施對理順項目（課題）組與承擔單位的分配關系、調動科研人員積極性、強化科技成果轉化和產業化導向等起到重要作用，發揮了財政科技投入對全社會研發投入的引導和杠桿作用，突出了企業創新主體地位。

4.3 問題與建議

①實施間接費用補償的科研項目僅限于國家科技重大專項、國家科技計劃項目和公益性行業專項，試點政策覆蓋面過窄。建議擴大間接費用 補償的項目適用范圍，將其逐步擴大到國家自然科學基金、國家社科基金、相關行業主管部門的其他科研項目和地方科技計劃項目（專項）。②間接費用列支范圍及比例缺乏針對不同類型科研活動的核算辦法，有待進一步細化，建議既區分科研承擔單位類型也區分科研活動類型制定差異化的補償辦法。③試點對科研活動的經費支持方式探索不足，較少采用創新的投入方式。建議對多主體參與、產業化程度高、額度小的項目采用后補助方式、對額度大的項目采用分階段撥付方式，或探索前資助與后補助相結合方式。④間接費用列支試點未能解決項目組和承擔單位在儀器設備及房屋使用費等資源合理補償、管理費、人員支出的統籌使用等方面的分配關系。建議下一步試點應涉及現代院所制度，落實科研院所管理自主權，深化科研經費管理和收入分配制度改革。

5 科技金融政策

科技金融政策通過不斷優化科技和金融結合環境，搭建科技金融服務平臺，加強信用體系建設，創新服務模式和產品，不斷引導金融資本和其他社會資本加大對科技創新投入。

5.1 政策著力點

①通過獎勵、參股、風險補償、股權激勵、物業補貼等方式加大對創業風險投資機構、創業投資人才和被投資中小企業的支持力度。②對試點企業給予信用評級費用補貼、貸款貼息，對試點銀行給予風險補償；采取多種措施推動科技型中小企業金融服務專營機構和小貸公司和知識產權質押貸款、科技擔保業務發展。③通過對中小企業改制、上市掛牌等不同階段財政扶持和完善工商登記、優化上 市環境、培育上市資源支持多層次市場建設。④通過資信調查費補貼、提高承包額度等方式提高保險機構承包額度和對科技企業提供保費補貼等方式促進科技保險發展；對政府采購首臺（套）重大技術裝備試驗、示范項目給予保費補貼。⑤通過健全科技與金融相結合的服務平臺、完善科技金融信用服務體系、加強對科技金融服務的組織協調等方面促進科技和金融結合；多舉措推動各類金融中介機展，加快金融人才集聚。

5.2 政策執行情況與效果

①創業風險投資發展迅速，2011年示范區內創業風險投資管理資本總額、投資項目數和投資 額分別較2010年增長了74.61%、64.55%和 105.44%。中關村示范區內還形成了獨特的股權投資模式支持科技成果轉化。②多家商業銀行在中關村設立分行、信貸專營機構或特色支行；科技支行、擔保公司、小額貸款公司等多種金融業態 對科技型中小企業、中小微企業貸款融資支持大幅增長；股權質押貸款、股權質押貸款、中小企業集合貸等金融產品改善了中小企業融資環境。③示范區多層次資本市場初具規模，各類企業在主板、創業板、中小板和新三板掛牌數量和融資規模逐年增長；新三板為示范區非上市企業提供了股份轉讓平臺，2012年前10個月，掛牌企業通過定向增資獲得8.2億元融資，較2011年多1.7億元。④中關村信用保險及貿易融資試點工作和 首臺（套）科技保險穩步推進。

5.3 問題與建議

①天使投資及早期投資機構數量匱乏，政府引導基金難以覆蓋初創期科技型中小企業，支持創業投資的政策杠桿效應未充分發揮，建議加大 針對于天使投資和早期投資引導基金的設立工作，引導和促進社會資金加大對初創期企業的投資力度。②科技型中小企業信貸融資障礙較大，建議 鼓勵和支持商業銀行在示范區內建立科技銀行和專營機構，擴大示范區內小額貸款公司經營范圍，提高各類金融機構對科技型中小企業的金融服務。③科技擔保“小、弱、散、難”，建議建立中央和地方共同出資的擔保機制，中央財政與地方政府、民間資金合資共建區域性擔保子公司和向地方科 技擔保公司注資方式的方式，推動科技擔保體系網絡化發展。④知識產權質押貸款退出渠道狹窄，知識產權估價、交易問題尚未解決，知識產權融 資規模較低。建議構建技術、制度和政策環境完善的一體化知識產權投融資體系；設立質押貸款貼息專項資金，降低企業融資成本。⑤多層次資 本市場門檻總體較高，覆蓋面較小，建議以區域 性柜臺交易為基礎，加快全國性統一監管的場外交易市場建設。⑥示范區對科技保險的引導和激 勵缺乏有效手段，科技保險風險分散功能未充分發揮，建議以首（臺）重大裝備為核心，深化保險工具開發，滿足多樣化的市場需求；豐富科技保險內涵，爭取保險資金用于基礎設施建設、戰略性新興產業培育和重大產業化項目投資。⑦示范區信用體系尚待完善，建議發揮政府信息資源整合能力，建立系統的信用平臺。

6 創新型人才政策

6.1 政策著力點

①加大高端人才引進力度，示范區結合自設區位環境優勢和發展需求，出臺針對性的高端人才引進措施。②以轉變政府管理職能、減少進入壁壘和行政審批、完善公共資源環境、減少人才后顧之憂等措施，加大吸引人才力度。

6.2 政策執行情況與效果

示范區依托各類人才計劃，輔以各項人才政策，吸引大量高端和國際化人才，示范區已成為高端人才和國際化人才的集聚地區。人才對科技創新和產業發展的貢獻大幅提升，示范區科技成果數量迅速增長。如2011年，中關村每百萬人專利年授權量達9089件，遠高于全市平均水平。

6.3 問題與建議

①政策這要針對高端人才，對中小企業緊需技能實用型人才激勵不足，建議政策向中小企業傾斜，并根據不同人才類型和需求建立和完善多層次的人才市場及相應的人才政策。②政策集中于物質生活條件提供，人才軟件環境建設不足，建議未來試點要凸顯對創新的鼓勵，對失敗的寬容，對知識的尊重，營造寬容的創新環境和氛圍。③央屬單位參與人才特區建設積極性不高，企業對央屬單位人才資源的開放利用不足，央地人才無法實現一體化發展。建議鼓勵央屬單位高端人才的“柔性”流動。

（摘自《中國科技論壇》2013年第11期）