我國環境公益訴訟原告起訴順位探討

摘 要：2012年8月31日我國通過的《關于修改（中華人民共和國民事訴訟法）的決定》已確立了環境公益訴訟制度，規定了法律規定的機關和有關組織可以提起環境公益訴訟。環境公益訴訟的公共性和社會性，使得檢察機關、環境保護行政機關、環保組織、公民個人能夠成為環境公益訴訟的主體，但是對于起訴順序卻沒有提及，因此，法律應該對該問題進行明確規定，從而使環境公益訴訟制度的功能得以有效發揮。

關鍵詞：環境公益訴訟原告；提起資格；起訴順序

筆者分析各類環境公益訴訟主體的優勢和劣勢，認為中國環境公益訴訟的主體應該多元化，法律應設立相應的程序，讓最合適的主體有機會提起環境公益訴訟，從而使環境公益訴訟有效發揮其功能。

一、環境公益訴訟中的檢察擔當

在環境污染日益嚴重的情勢下，我國越來越多的地方檢察機關以原告身份提起了環境民事公益訴訟。

2003年12月19日，四川省閬中市檢察院對該市某骨粉廠環境污染損害糾紛一案提起訴訟，法院審理后作出一審判決，檢察院勝訴。閬中市該骨粉廠系一家生產骨粉、骨粒的個體私營企業，違規超標排放噪聲、煙霧、粉塵和含硫化氫等物質的惡臭氣體。經該市環境檢測部門檢測，這家工廠多項排放物超標，嚴重污染了周邊環境，居民飲用水源遭到嚴重破壞。該市環保局多次督促其限期整改，并責令其限期整改，并責令及時搬遷，但該廠并未予以有效整改。閬中市檢察院為維護社會公共利益，依法對該廠提起環境公益訴訟。法院審理后依法作出民事判決：被告閬中市該骨粉廠立即停止對環境的侵害，排除妨害，在一個月內對現有生產機械設備和工藝流程進行更換和改進，直到其排除的煙塵和總懸浮顆粒物、惡臭、噪聲等污染物不超過國家規定的濃厚限值標準為止，逾期不能達到則停止生產。案件訴訟費300元由被告承擔。

該起案件是四川省第一例環境公益訴訟案，其重要意義在于法院認可了檢察機關在環境民事公益訴訟中的原告身份。然而，本案卻引起了筆者的一些疑問：①環保部門介入了案件的調查，否則檢察機關無法查實案情。但是環保部門最終卻甘于退居二線，不僅放棄了行政處罰，也放棄了民事求償權。這種做法是否合法？②本案的民事求償權由行政部門行使合適還是檢察院行使合適？

二、正確把握環境公益訴訟提起主體的必要性

環保部門是法律規定的對環境保護實現統一監督管理的部門，按照正常程序，發生了環境違法事件，首先由環保部門依職責進行處理，本案所涉及的行為明顯屬于環保部門的職責范疇，在有環保部門的情況下，應該先由其進行執法。

依照《環保法》和其他環保法律法規，環保部門經過調查，確定違法行為后，有權直接責令違法者停止侵害，排除妨害和消除危險，這種方式比通過由檢察機關向法院起訴的方式更加快捷并且低成本。所以，本案由環保部門先行處理于法于理都更為合適的。

如果是環保部門對違法行為進行了處罰，而違法者仍然一意孤行，環保部門可以向法院申請強制執行。在民事求償方面，行政部門具有專業技術力量及在調查取證方面的優勢，由其提起訴訟的勝算更大，因而由行政機關先起訴更合適。當環保部門知情而不處理，或者縱容違法行為，或者有其他難以行使職責的因素，檢察機關和其他主體的介入便有積極的意義了。

三、確認環境公益訴訟主體順位的意見

筆者認為在確定公益訴訟的適格主體時，可以分為以下幾種情況考慮。

（1）當國家環境利益受到損害時，應由政府職能部門作為第一順序的原告。當國家所有的河流、海洋、天然漁業資源、野生動物資源、土地資源受到污染損害時，公共機構有義務采取行政措施和司法措施來保護國家資源，救濟國家利益，否則構成失職。

檢察機關和政府職能部門都是公共機構，但他們在行動上有所區別。政府環境保護和環境資源管理部門是公共職能的直接承擔者，他們應該首先采取相應的救濟行動。檢察機關發現問題時，可以向相應的行政機關反映，由他們采取行動，當行政機關不以回應，或者回應不恰當時，檢察機關才取而代之。當公共機關都不采取行動時，環保團體和公民個人可以提起公益訴訟。

（2）在糾正環境破壞者的違法行為和督促行政機構履行職責方面，行政機關不應該成為原告。原因是行政機關可以直接行使職權制止和糾正行政違法行為，法律設定了更有效率的途徑和方式讓行政機關履行職權，無需經過公益訴訟這個程序。其他機構的個人只有在行政機關不履行職責或者不正確履行職責時才可以提起上述公益訴訟。此時法律可以規定檢察機關、環保團體和個人作為同一順序的原告起訴。當然一案不再訴的原理也應該遵守。

（3）當特定人群的環境利益受到侵害時，應由環保團體和公民個人作為第一順序的原告。特定人群的環境利益受到損害，受害者相對特定，他們對自己的利益有一定的處分權。這時公共機構如果直接介入的話，可能會侵害公民個人的處分權，由環保團體和公民個人來采取行動更為可取。當居民無力采取行動而委托檢察機關代為起訴時，才由檢察機關作為原告起訴。

四、結論

公共環境利益有多重表現，環境公益訴訟的主體是多元的，由于各類潛在的環境公益訴訟主體均有其優勢和不足，法律應該設立相應的程序，讓最合適的主體有機會提起環境公益訴訟，從而使環境公益訴訟有效發揮其功能。

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作者簡介：

羅雙雙，西南科技大學法學院 13級經濟法學碩士研究生；

李秦，四川大學法學院，法律碩士。