試述行政程序的正當(dāng)性

摘 要：程序自身的正當(dāng)性對(duì)行政權(quán)力的正當(dāng)行使施加了最基本的程序性要求。它要求行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)，直接體現(xiàn)著現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)行政權(quán)力正當(dāng)行使的最低限度，也是最基本的要求。

關(guān)鍵詞：行政程序；公正；正當(dāng)性

程序的正當(dāng)性是現(xiàn)代行政程序的一種內(nèi)在的價(jià)值品性。而行政程序作為法律程序之一，不僅僅是實(shí)現(xiàn)行政實(shí)體或結(jié)果的技術(shù)性工具，它同樣還有著獨(dú)立于實(shí)體而存在的內(nèi)在價(jià)值。這種內(nèi)在價(jià)值即行政程序自身的正當(dāng)性，表明存在著一種程序本身的正義，而這種“程序的正義，意味著程序不是權(quán)力的附庸，而是制約專橫權(quán)力的屏障”。程序自身的正當(dāng)性對(duì)行政權(quán)力的正當(dāng)行使施加了最基本的程序性要求。美國(guó)大法官W.道格拉斯說，“堅(jiān)定地遵守嚴(yán)格的法律程序，是我們賴以實(shí)現(xiàn)在法律面前人人平等、享有正義的主要保證。”

一、程序正義在法律程序中的要求

西方學(xué)者對(duì)這一問題進(jìn)行了探討，我國(guó)學(xué)者在此方面也進(jìn)行了極富開拓精神的研究。如孫笑俠認(rèn)為，“程序公正的六大要義”，即“程序的民主性、程序的控權(quán)性（從人權(quán)角度看）、程序的平等性、程序的公開性、程序的科學(xué)性和程序的文明性是現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)程序公正的要求，離開了這六方面，那么程序公正將是不完整的”。季衛(wèi)東提出的“現(xiàn)代程序的四項(xiàng)基本原則”即“正當(dāng)過程、中立性、條件優(yōu)勢(shì)、合理化”。等等觀點(diǎn)，反映了不同的學(xué)者對(duì)程序公正的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和要素的不同理解。事實(shí)上，要提出一種普遍適用于一切社會(huì)的最高的、絕對(duì)的程序正義要求是不可能的。但是，我們可以根據(jù)人類的共同心理需求，提出一種可適用于所有現(xiàn)代文明社會(huì)的最低限度程序正義要求。英國(guó)人將這些最低限度的程序正義要求貼上了“自然公正”的標(biāo)簽，美國(guó)人則稱之為“正當(dāng)程序”。

參照英美國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合學(xué)者們的分析，我認(rèn)為，現(xiàn)代法律程序所要實(shí)現(xiàn)的最低限度的程序正義要求至少應(yīng)當(dāng)包括三項(xiàng)：程序中立性、程序參與性和程序公正性。程序中立性就是要求決定程序法律結(jié)果的法律主體應(yīng)當(dāng)處于中立地位，對(duì)參與程序的任何一方不得存有偏見和歧視。這是法律程序?qū)Q定程序法律結(jié)果的法律主體的“正當(dāng)”要求。程序參與性就是那些利益或權(quán)利可能會(huì)受到程序法律結(jié)果直接影響的法律主體應(yīng)當(dāng)有充分的機(jī)會(huì)富有意義地參與法律程序的過程，并對(duì)法律結(jié)果的形成發(fā)揮其有效的影響和作用。這是接受程序法律結(jié)果的法律主體對(duì)法律程序的“正當(dāng)”要求。程序公開性，即法律程序的每一階段和步驟都應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人和社會(huì)公眾看得見的方式進(jìn)行。這是對(duì)法律程序整個(gè)過程本身的最低限度要求。行政程序作為一種重要的現(xiàn)代法律程序，同樣要達(dá)到上述三項(xiàng)最低限度的程序正義要求。

二、正當(dāng)?shù)男姓绦蛟瓌t

正當(dāng)行政程序，簡(jiǎn)單來講，就是符合正義性原則的行政程序，從語源意義上講，“正當(dāng)行政程序”一詞源自于美國(guó)憲法中的“正當(dāng)法律程序”。1787年紐約州批準(zhǔn)憲法會(huì)議根據(jù)漢密爾頓的提議，提出“人權(quán)法案”，該法規(guī)定：除非依照“正當(dāng)?shù)姆沙绦颉保駝t，任何人都應(yīng)得到保證，不應(yīng)被剝奪特定的權(quán)利。這一規(guī)定，“構(gòu)成了（美國(guó)憲法）第5條修正案和后來的第14條修正案的正當(dāng)程序條款的起源。”1791年美國(guó)憲法通過的第5條修正案規(guī)定：“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由和財(cái)產(chǎn)。”1868年通過的美國(guó)憲法第14條修正案又將這條規(guī)定適用于各州政府機(jī)關(guān)。眾所周知，行政程序法在法治國(guó)家負(fù)有體現(xiàn)憲法價(jià)值的任務(wù)，立法者形成或設(shè)計(jì)行政程序及行政機(jī)關(guān)適用行政程序的裁量空間須受到憲法的制約，既然憲法中載有“正當(dāng)程序條款”，國(guó)會(huì)制定的程序規(guī)范固然不得抵觸憲法，而“正當(dāng)法律程序”適用在行政程序上，即為“正當(dāng)行政程序”，這就是“正當(dāng)行政程序”這一用語的正式起源。

正當(dāng)行政程序這一用語在程序法及行政法的理論和實(shí)踐上，有著豐富的涵義：

（一）正當(dāng)行政程序體現(xiàn)一種程序正義的理念

正當(dāng)行政程序表達(dá)了一種西方社會(huì)長(zhǎng)期以來的自然法理念和由此演變出來的普通法上的自然正義觀念。盡管在闡述程序正義理念時(shí)使用了不同的法律術(shù)語，但以英美兩國(guó)緊密聯(lián)系的法律傳統(tǒng)可以得出：美國(guó)法上的“正當(dāng)法律程序”理念源自于英國(guó)普通法上的“自然正義”觀念。對(duì)于“自然正義”的本質(zhì)含義，愛歇爾勛爵如此解釋：“自然正義就是有關(guān)是與非的自然感覺。”馬歇爾也說“：自然正義這個(gè)提法揭示了和絕對(duì)真理相關(guān)的道德原則的存在，這種真理是根據(jù)上帝的旨意而確立的，這里所言的自然正義是自然法的同義語，它顯然有別于具有嚴(yán)格意義的現(xiàn)代的自然正義的概念。”所以說，正當(dāng)行政程序反映出來的一種程序正義的理念，實(shí)質(zhì)上是西方社會(huì)長(zhǎng)期以來的自然法理念的表現(xiàn)。

（二）正當(dāng)行政程序不僅體現(xiàn)出一種程序正義的理念，在實(shí)踐中它也是一種可操作的程序規(guī)則

如果行政行為不遵循具體的正當(dāng)程序規(guī)則，將導(dǎo)致行為的無效或被撤銷。在“里奇訴鮑德文案”中，英國(guó)上議院的法官認(rèn)為，盡管1882年的《城市公團(tuán)法》規(guī)定，警察委員會(huì)有權(quán)開除他們認(rèn)為玩忽職守或因其他原因不適合該職的任何警察，但并不意味著這種開除行為就不需要遵守自然正義規(guī)則，盡管它被認(rèn)為是在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行為，上議院的法官仍然認(rèn)為，要革除一個(gè)官員的職務(wù)，必須先告訴他到底犯了什么事，聽他解釋，然后才作出決定，警察委員會(huì)在開除里奇公職前，沒有給予他通過聽證為自己辯護(hù)的權(quán)利，也沒有事先通知里奇，違背了自然正義的要求，所以該行為應(yīng)予撤銷。

程序的正當(dāng)性作為現(xiàn)代行政程序內(nèi)在的價(jià)值追求，必須通過一定的原則才能得以體現(xiàn)出來。這一原則即正當(dāng)?shù)男姓绦蛟瓌t，亦可簡(jiǎn)稱為“行政正當(dāng)原則”。它要求行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)，直接體現(xiàn)著現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)行政權(quán)力正當(dāng)行使的最低限度，也是最基本的要求，從根本上承載了現(xiàn)代行政程序的基本價(jià)值追求——程序正義，是確保程序正義觀念在行政行為中得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，從而也構(gòu)成了行政法的一項(xiàng)重要的基本原則。根據(jù)前述程序正當(dāng)性的三項(xiàng)最低要求——程序中立性、程序參與性和程序公開性，正當(dāng)?shù)男姓绦蛟瓌t或稱行政正當(dāng)原則可具體化為避免偏私、行政參與和行政公開這三項(xiàng)原則。

第一，避免偏私原則。

它是指行政主體在行政程序過程中應(yīng)在參與者各方面保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位，不得受各宗利益或偏私的影響。避免偏私原則，是程序中立性這一最低限度的程序正義要求在行政程序中的具體要求。中立性原則是現(xiàn)代程序的基本原則，是“程序的基礎(chǔ)”。程序的中立，本意是要求糾紛的裁判者應(yīng)當(dāng)處于對(duì)抗的雙方當(dāng)事人之間保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位，使當(dāng)事人受到同樣的對(duì)待，即“任何人不能成為審理自己案件的法官”。因?yàn)樽畛踔皇撬痉ǔ绦虻囊粋€(gè)基本原則。幾個(gè)世紀(jì)以來英國(guó)司法程序中的“自然公正”原則，原來就是個(gè)“司法程序中的規(guī)則”，后來才移用到行政程序中來的。

第二，行政參與原則。

它是指受行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與行政權(quán)力的運(yùn)行過程，表達(dá)自己的意見，并對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。行政參與的核心是公平聽證。所謂聽證，即“聽取意見”。它意味著行政主體負(fù)有聽取當(dāng)事人意見的義務(wù)。行政主體在作出對(duì)當(dāng)事人不利決定時(shí)，必須聽取當(dāng)事人的意見，不能片面認(rèn)定事實(shí)，剝奪對(duì)方辯護(hù)的權(quán)利。這是行政參與原則的核心要求，也是保證相對(duì)人有效參與行政程序的前提條件。如果相對(duì)人在行政程序中始終保持沉默，沒有機(jī)會(huì)闡明自己的觀點(diǎn)，那么這種參與就是無意義的。

第三，行政公開原則。

它是指行政權(quán)力運(yùn)行的每一階段和步驟都應(yīng)以相對(duì)人和社會(huì)公眾看得見的方式進(jìn)行。如果說參與原則是讓相對(duì)人實(shí)現(xiàn)“為”的權(quán)利的話，公開原則則是滿足相對(duì)人“知”的權(quán)利。“知”是“為”的前提，“為”是“知”的目的，二者具有緊密聯(lián)系。按照現(xiàn)代民主與法治的基本要求，行政公開化的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是全方位的，不僅行政權(quán)力的整個(gè)運(yùn)行過程要公開（行政行為公開），而且行政權(quán)力行使主體自身的有關(guān)情況也要公開（行政主體公開）。行政主體的公開，內(nèi)容包括：行政主體的基本情況、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職責(zé)權(quán)限和財(cái)政收支狀況，以及公職人員的錄用、考核、獎(jiǎng)懲、任免及其財(cái)產(chǎn)和品德狀況、廉潔自律情況等。就行政權(quán)力的整個(gè)運(yùn)行過程而言，要公開的內(nèi)容包括事先公開職權(quán)依據(jù)、事中公開決定過程和事后公開決定結(jié)論。事先公開職權(quán)依據(jù)，是指行政主體應(yīng)當(dāng)將作為行使行政權(quán)的依據(jù)如法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，在沒有實(shí)施行政權(quán)或者作出最終行政決定之前，向社會(huì)或相對(duì)人公開，使之知曉。事中公開決定過程，是指行政主體應(yīng)當(dāng)將行政決定形成過程的有關(guān)事項(xiàng)向相對(duì)人和社會(huì)公開，包括公開舉行聽證、會(huì)議的公開等。

行政主體必須采用相應(yīng)的方式公開。根據(jù)公開的對(duì)象不同，一般采取不同的方式。對(duì)社會(huì)公眾的公開，主要有：會(huì)議旁聽、媒體報(bào)道、刊載、查閱、公榜等，此外，隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，尤其是電腦網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)開始利用網(wǎng)路發(fā)布各種信息。

對(duì)特定相對(duì)人公開的方式主要有：第一，閱覽卷宗，是指允許當(dāng)事人在具體行政程序中抄寫、閱覽或復(fù)印與其有直接關(guān)系的程序進(jìn)行情況的資料。閱覽卷宗權(quán)是實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人參與行政程序、實(shí)際影響行政決定形成的前提條件。第二，表明身份，是指行政主體的執(zhí)法人員在實(shí)施可能影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為之前，應(yīng)當(dāng)通過行政相對(duì)人可以理解的方式，向其表明執(zhí)法身份。第三，告知或送達(dá)。告知主要指行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行為時(shí)，應(yīng)事先告知該行為的時(shí)間、地點(diǎn)、主要過程及相對(duì)人在程序上享有何種權(quán)利；送達(dá)即將處理結(jié)果告知或交付當(dāng)事人的程序。第四，說明理由。對(duì)于有些行政行為，行政主體不但要把結(jié)論告知當(dāng)事人，而且應(yīng)當(dāng)說明作出該行為的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)和裁量依據(jù)或其他理由，相對(duì)人對(duì)此也可以提出咨詢。

總之，行政程序的正當(dāng)性要素是一個(gè)多層次的體系：首先，任何行政程序都必須具備行政程序正當(dāng)性要素的最低要求；其次，對(duì)于某些影響相對(duì)方重大利益、法律明文規(guī)定應(yīng)舉行正式聽證的行政行為，則應(yīng)依法舉行嚴(yán)格的正式聽證；再次，對(duì)那些最低要求不足以保證其程序正當(dāng)性，但采用正式聽證又無此必要的行政行為，則應(yīng)運(yùn)用利益衡量的方法，組合出適合該行政行為的正當(dāng)行政程序。

注釋：

①轉(zhuǎn)引自周佑勇.行政程序的正當(dāng)性與正當(dāng)?shù)男姓绦蛟瓌t.公法研究.第71頁

②孫笑俠.兩種程序法類型的縱向比較——兼論程序公正的要義.法學(xué).1992年第8期

③季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu).中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版.第23頁

④楊寅.中國(guó)行政程序法治化—法理學(xué)與法文化的分析[M].北京： 中國(guó)政法大學(xué)出版社， 2001年版.第110頁

⑤焦洪昌， 李樹忠.憲法教學(xué)案例[M].北京： 中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版.第279頁

⑥季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu).中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版.第24頁

⑦章劍生.論行政程序法上的行政公開原則.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）.2000年第6期

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[2] 轉(zhuǎn)引自周佑勇.行政程序的正當(dāng)性與正當(dāng)?shù)男姓绦蛟瓌t.公法研究.

[3] 孫笑俠.兩種程序法類型的縱向比較——兼論程序公正的要義.法學(xué).1992年第8期

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與行政程序的正當(dāng)性———兼以程序工具主義及程序本位主義的視角.2005年11月.

[7] 楊寅.中國(guó)行政程序法治化—法理學(xué)與法文化的分析[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年版.

[8] 焦洪昌，李樹忠.憲法教學(xué)案例[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版.

[9] 季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu).中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版.

[10]章劍生.論行政程序法上的行政公開原則.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）.2000年第6期

作者簡(jiǎn)介：

權(quán)伍佳（1990～），女，朝鮮族，吉林延吉人，延邊大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。