我國行政訴訟檢察監督的現狀與原因分析

摘 要：檢察機關行使法律監督權利的重要內容之一是行政訴訟檢察監督。因為理論和實踐多方面的原因，所以，在行政訴訟檢察監督工作開展時，時常受到制約。文章對行政訴訟檢察監督的現狀和原因分析，對行政訴訟檢察監督工作進一步完善，使得行政訴訟檢察監督更規范。通過完善立法，賦予應有權力，補足程序規則，改善配套制度，實現行政訴訟檢察監督的價值。

關鍵詞：行政訴訟；檢察監督；現狀；分析

行政訴訟檢察監督是指在行政訴訟過程中，檢察機關根據行政機關各方主體及訴訟過程中依法進行監督的訴訟法律制度。這種監督制度是基于檢察機關的法律監督職權，以檢察機關這一專業法律監督為主體、以行政訴訟各方主體以及訴訟過程作為監督對象，通過參與主要的行政訴訟，提起行政公訴、抗議來進行。我國的行政訴訟制度建立的一個基本原則是人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。自行政訴訟法實行以來，檢察機關也在現有法律框架下發揮了監督功能。但是，在深化法治不斷深入和隨著社會的不斷發展，行政訴訟檢察監督不僅在現有立法上還有檢察實踐中，都表現出許多的不足。基于我國檢察監督制度正當性，正確認識面臨的現實問題，找出原因，完善我國檢察監督機制的具體對策，對于提升檢察監督的效果、促進檢察監督的公眾認同，都具有重要的理論和現實意義。

探討一項制度的目的有著極重要的意義，因為它往往是具體制度構建的邏輯起點。正如耶林所說：“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的”。我國《行政訴訟法》第1條規定：為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。這一規定開宗明義地闡明了《行政訴訟法》的立法目的。根據曾參與《行政訴訟法》立法的姜明安教授的闡釋：“關于行政訴訟法的立法目的，立法過程中主要有兩種傾向性意見：第一種意見認為，行政訴訟法的立法目的主要是監督行政機關依法行政，保護行政管理相對人的合法權益免受行政機關違法行為的侵犯，為受到違法行政行為侵犯的相對人提供法律救濟；第二種意見認為，行政訴訟法的立法目的主要是解決行政爭議，維護行政管理，保護行政機關依法和有效行政……最后立法者主要采用了第一種意見，但也吸收了第二種意見的合理部分。”

可見，我國行政訴訟的目的在于“保護相對人的合法權益、監督行政機關依法行政”，而“保證人民法院正確、及時審查行政案件”只是實現上述目的的手段和途徑。

1 我國行政訴訟檢察監督的現狀分析

1.1 行政檢察監督機制

對于行政檢察監督問題的范圍，我國法律未作明確的規定。法律和實際部門的這種認識是不一致的。有些人認為，檢察機關有權對所有行政案件進行全面的監督，而另一些人認為只有實行重點監管只對行政案件的一部分，但對行政案件的部分監理應如何界定，有不同的看法。目前，從我國行政訴訟檢察監督的實際情況，考慮到該對象的一個行政監督的客觀情況，行政訴訟檢察監督的范圍是有限的：①關于社會福利行政案件；②行政法的后果是嚴重的、重要的、并沒有提及行政案件；③具有巨大的政治影響的行政案件；④涉外行政案件；⑤必須參加檢察機關的行政司法或行政，檢察機關也認為有必要采取行政案件；⑥檢察機關覺得有必要監督其他重大的行政案件。主要是檢察機關自己，應該實行政案件的監督。

1.2 行政檢察監督機制模式

行政程序法的有關規定提出抗訴的行政檢察監督的方式。除了抗議由法律規定的方式，是否也可以采取其他行政檢察監督方式，例如，參加訴訟、起訴。在這方面，在理論和實踐的法律，不同的人有不同的觀點，是積極還是消極，也提出了自己的理由和依據。事實上，從行政訴訟的立法目的，針對中國檢察機關的性質和目標任務的狀態，行政訴訟的方式不僅包括訴訟參與訴訟檢察監督，還包括訴訟。

1.3 行政檢察監督機制

人民檢察院是國家的法律監督機關，有權保證法律的正確實施。要實現這一功能，人民檢察院有權執行的法律監督。對我國的行政檢察監督機制的法律保護的法律得到保障。然而，分析法條可以發現，我國憲法和法律模糊規定檢察機關的法律監督的地位，沒有明確規定特定對象的范圍、監督、監督程序、監督權限、法律責任，行政訴訟檢察監督存在檢查工作行政化、地方化對檢察機關檢察監督的發展趨勢事不利的。因此，對我國行政訴訟檢察監督保障機制有待進一步完善。

2 我國行政訴訟檢察監督薄弱的原因分析

2.1 立法方面原因分析

目前，我國法律只規定檢察機關對法院按照審判監督程序違反法律法規、法規的裁決。盡管這些規則可能是一個現實，行政訴訟的檢察監督理論在我國還剛剛開始，檢察機關的監督舉步維艱，但這并不阻礙我們對應該完美的系統設計上進行思考。但在實踐中，單一的方式抗議監督方式，也引發了很多問題。因此，擴大監督的方式，賦予檢察機關提起行政訴訟的權利是十分必要的。

2.2 檢察機關方面的原因分析

2.2.1 對于行政訴訟檢察理念方面

雖然，在法律上，檢察機關具有監督訴訟權利的權力，但在很長一段時間內的主要業務主要集中在刑事訴訟檢察機關部分，因此，這種不重視監督行為的業務建設，使得行政訴訟檢察監督職能執行起來十分困難。

2.2.2 對于行政訴訟辦案方面

由于行政訴訟案件的標準操作對應于檢察機關缺乏行政抗訴案件，幾乎總是進行參照民事訴訟的有關規定，往往忽視了行政訴訟、民事、行政訴訟的趨勢不同的特征民事訴訟監督；行政檢察監督的重視程度不夠，處理行政訴訟監督的情況和經驗總結和問題是相對較小，因此如何優化和深化行政訴訟監督和缺乏實踐和理論。

3 對行政訴訟檢察監督的對策分析

3.1 在立法不斷完善的基礎上，擴大行政訴訟檢察監督范圍

3.1.1 提升監督，將訴后監督提前到訴中監督

對人民法院生效裁判的抗訴監督，是目前行政訴訟檢察監督主要表現。也就是訴后監督。它主要是依據《行政訴訟法》第64條規定而定的。因此，根據《行政程序法》的有關規定，行政訴訟檢察監督不應局限于行政訴訟結果的監督，并應包括在訴訟過程。從監管的角度作為出發點，應在訴訟過程中開始監督，將原有的訴訟后開始監督進行轉變。這轉變，在一定程度上，擴大了行政訴訟監督范圍，使得使檢察機關對人民法院訴訟過程中的違法行為都能進行監督。如此，可以降低法院判定錯誤率，降低受到法院的抵觸可能性，從而維護了監督權威和審判權威。

3.1.2 將行政判決執行納入檢察監督范圍

執行司法過程的最后一道程序。在我國行政訴訟判決后，一直存在著執行難這一問題，當中被告行政機關敗訴后的執行問題更是難上加難。從《行政訴訟法》內第10條規定可以看到，檢查機關對行政訴訟的監督管理將行政執行是包括在內的。

3.2 完善監督方式，增強監督可操作性

3.2.1 加強監督的操作性

現行法律對檢察機關行使行政上訴職能不很強大。《行政訴訟法》第64條和其他司法解釋對此都有規定，但都不全面。根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》有關規定，對一個案件的審判監督程序按照人民檢察院抗訴的人民法院應當再審。人民法院對上訴案件，應當通知人民檢察院派員出庭。雖然，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》中對抗訴事由、抗訴程序等有所體現，但對法院的約束力還不夠。由于行政抗訴具有其自身的特殊性，民事訴訟與其又不同，所以，行政抗訴對于《民事訴訟法》關于抗訴的規定只供參照。因此，行政抗訴的監督方式需要不斷完善，提高行政抗訴監督的執行力度，確保行政申訴工作準確，標準。

3.2.2 增加監督途徑

在實踐民事檢察監督時，檢察機關擴大監督方法，使用再審檢察建議、檢察意見、糾正違法通知形式進行監督，取得了良好的效果。而行政訴訟，法院在訴訟過程中違法的情況是不可避免的，但違法情況不涉及判決、裁定錯誤，如法庭沒有備案的情況下，做出這一裁決，但法院不做裁定，針對這些問題，通過監督方式也是沒有作用的。所以，可以借鑒民事檢察監督方式，針對行政訴訟中存在的違法情況或不當使用的監督時，可以正確使用能運用檢察建議、改正非法通知等形式得以監督。

3.3 改變傳統檢察觀念，提升行政訴訟檢察監督隊伍

3.3.1 改變檢察理念，提高對行政訴訟監督

檢察機關的重要職能是訴訟監督，必須重視監督的執行力。必須改變以往司法理念，如此才能更好地發展檢察職能，才能與進國家法治建設的腳步。因此，檢察機關需從自身出發，重視行政訴訟檢察職能的重要性，做到敢監督，善于監督。

3.3.2 引進專業人才，提高隊伍行政訴訟監督能力

源于民事與行政監督部門一樣，因此其案件所授的權力就不同，行政監督案件的數量在比例上就小。因此，在行政訴訟監督的人員配置上容易得到忽視，這樣就時常出現民行檢察部門的檢察人員將民事和行政監督案件同時辦理，這樣導致，監督效果就不是很好。所以，在民事檢察機關設置的情況下，應該引入行政法律人才，提高行政訴訟監督能力。

3.4 挖掘行政訴訟監督案源，暢通行政申訴渠道

3.4.1 與法院溝通，獲取行政訴訟知悉權

由于檢察機關辦理行政訴訟監督案件時往往會較為匱乏，其主要原因是對對法院行政訴訟案件的情況了解不夠，加上行政訴訟自身的特點。所以，為了探索行政監督案件的情況，可以在多方面嘗試和法院聯絡溝通，了解息訴和解等工作，通過協商了解行政訴訟案件各種情況。

3.4.2 暢通申訴渠道

因為行政上訴過程是不完善，在訴訟中處于相對弱勢地位的行政訴訟原告在行政訴訟中，當事人往往受困于“申訴難”問題。因此，檢察機關在辦理行政案件，應當接受監督工作，檔案，根據事實和法律。對那些不立案，不提出抗訴的案件，對當事人要做好說服工作。

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作者簡介：

黎群（1979年～），廣西岑溪人，廣西民族大學法學院2012級訴訟法專業研究生，研究方向：行政訴訟。

基金項目：2014年廣西研究生教育創新計劃項目，項目編號：YCSW2014127，所屬學科：人文社科，項目名稱：新時期我國行政訴訟檢察監督制度研究。