論跨流域水污染治理中的政府責(zé)任

摘要：地方政府之間的政治、經(jīng)濟利益關(guān)系，政府環(huán)境責(zé)任不完善等，已成為跨行政區(qū)域水污染治理的主要障礙。只有強化政府的環(huán)境責(zé)任，協(xié)調(diào)好上下游政府和公眾之間的利益關(guān)系，才能實現(xiàn)水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：跨流域；水污染；政府責(zé)任；利益制衡

一、跨流域水污染政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)

環(huán)境法功能定位的調(diào)整要求環(huán)境立法從重行政相對人到重政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變。但長期以來我國政府在環(huán)境管理中責(zé)任意識淡薄，執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)謀私的現(xiàn)象。因此，加強政府責(zé)任是治理水環(huán)境污染的必然選擇。

（一）政府職責(zé)本位論

現(xiàn)行環(huán)境立法往往注重政府權(quán)力，但就政府的本質(zhì)而言，政府職責(zé)是其本位，政府權(quán)力應(yīng)依托于政府責(zé)任。政府享有和行使權(quán)力僅僅只是手段和過程，履行職責(zé)才是其根本目的。因此，治理環(huán)境污染重政府責(zé)任是政府職責(zé)本位的題中之意。

（二）環(huán)境公共需求理論

環(huán)境產(chǎn)品和環(huán)境服務(wù)由于具有“供給的普遍性”和“消費的排他性”特點成為典型的公共物品。而這種公共物品的提供者只能是政府，私人這一對公共物品治理或維護的成本過高，存在不愿提供、不能提供等情況。這就要求建立一個服務(wù)型的政府來不斷增加環(huán)境方面的公共供給以滿足公眾的環(huán)境需求，此時，規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的保障公共服務(wù)供給的法定職責(zé)，這就構(gòu)建起一種具有法律約束力的公共服務(wù)供求關(guān)系。

二、跨流域水污染治理中政府責(zé)任缺失成因分析

地方政府在水污染治理中行政不作為深層次原因比較復(fù)雜，在實踐中，這些成因往往相互交叉，所以有必要研究其癥結(jié)所在。

（一）片面追求經(jīng)濟增長，政府觀念型責(zé)任缺失

一些地方政府片面追求地方發(fā)展，置國家利益于不顧，形成了“環(huán)保服從于發(fā)展，環(huán)保給發(fā)展讓路”的錯誤觀念。當(dāng)代公共問題的頻發(fā)，反映出政府在處理公共問題上的能力缺陷與弊端。因為政府的財政收入有部分來自于企業(yè)繳納的稅收，而企業(yè)的利潤來自于市場，而治污又可能影響企業(yè)利潤。這就是說跨行政區(qū)流域水污染與地方政府推動經(jīng)濟增長的模式相關(guān)。

（二）流域上下游之間缺乏利益制衡機制

流域水污染問題是典型的負(fù)外部性問題。由于政府行政權(quán)的適用區(qū)域僅限于本行政區(qū)，行政區(qū)之間是一種“互不干涉”的狀態(tài)，以上下游污染為例，如果上游企業(yè)排放污染物污染了下游的水體，下游地方政府是無權(quán)要求其減少污染或者對污染實施補償，因為上游與下游是相同級別的地方政府。”由此可見，上游政府不僅沒有動力為下游地區(qū)的環(huán)境改善做出努力，出于地方保護主義甚至還會“保護”甚至“縱容”本地區(qū)排污者的污染行為。

（三）水污染政策法規(guī)缺乏可操作性

在治理流域水污染方面，不僅地方政府缺乏從嚴(yán)執(zhí)法的熱情，在現(xiàn)行的行政體制下，法律的執(zhí)行也是困難重重。根據(jù)我國環(huán)保法規(guī)定，上級環(huán)保機關(guān)只能監(jiān)督指導(dǎo)下級環(huán)保機關(guān)的工作，而不能直接對地方政府的環(huán)境行為進行監(jiān)督懲罰，這使得環(huán)保機關(guān)的執(zhí)法效力受到影響。在地方保護主義的庇護下，“三同時”制度、限期治理等一系列環(huán)境政策法規(guī)的執(zhí)行力度都大大削弱。如我國排污收費制度在制定時以“污染者負(fù)擔(dān)”為原則，但實際執(zhí)行時考慮到排污者的實際支付能力，實行欠量負(fù)擔(dān)，故難以從根本上改變環(huán)境惡化局面。

（四）政府監(jiān)管力度不夠

市場主體由于經(jīng)濟利益的刺激，他們不可能自覺地進行水污染的防治。此時，政府的監(jiān)管職能就顯得猶為重要。政府的不足之處主要表現(xiàn)在：①污染防治缺少先進的監(jiān)測設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人員。②環(huán)保部門執(zhí)法受到上一級各部門阻撓。③許多官員片面追求政績，縱容污染行為的繼續(xù)。④部分企業(yè)無力承擔(dān)環(huán)保懲治。

三、跨流域水污染治理的政府責(zé)任機制的完善與創(chuàng)新

（一）建立科學(xué)的地方政府績效評估制度

地方各級政府要切實執(zhí)行水污染治理力度，建立科學(xué)的地方政府績效評估制度。真正做到：保護環(huán)境與經(jīng)濟增長并重；環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步；綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。合理的地方政府的政績考核系統(tǒng)不僅要將本轄區(qū)內(nèi)的人口、資源、環(huán)境保護指標(biāo)納入其中，更要將各地方政府對流域環(huán)境質(zhì)量的貢獻納入其中。

（二）建立跨流域水污染損失賠償和生態(tài)環(huán)境保護補償機制

浙江省在建立流域上、下游之間的利益補償與平衡機制——流域污染損害賠償機制和生態(tài)保護補償機制方面走出了一條政策創(chuàng)新之路。為了從源頭上治理金華江水質(zhì)污染問題，金華市政府要求上游的磐安縣拒絕審批污染企業(yè)，并關(guān)閉治污不達(dá)標(biāo)企業(yè)以保護上游水源區(qū)環(huán)境，使上游水質(zhì)保持在Ⅲ類以上。作為補償，金華市政府在金華市工業(yè)園內(nèi)建立了一塊屬于磐安縣的“飛地”——金磐扶貧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)的稅收全部歸磐安所有。這種方法較好的激發(fā)上游地區(qū)保護水源和生態(tài)環(huán)境的積極性，同時解決了政府的財政問題，為建立上述機制提供了重要參考。

（三）健全政府的引導(dǎo)、激勵責(zé)任，實現(xiàn)政府與企業(yè)的良性合作

隨著污染問題的日益嚴(yán)重，地方政府面臨來自上級政府、公眾的壓力，特別是地方官員的績效考核體系的重構(gòu)和環(huán)境問責(zé)機制的建立，因此地方政府必須在環(huán)境保護和經(jīng)濟增長之間尋求一個平衡點。企業(yè)也有來自綠色消費的壓力，來自政府環(huán)境政策工具改變市場競爭結(jié)構(gòu)的壓力以及來自社會輿論的壓力，從而推行清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟等來減少污染排放，樹立良好的企業(yè)社會形象。[4]由于這些條件的改變，地方政府與企業(yè)之間形成一種良性的合作關(guān)系。

四、結(jié)語

水環(huán)境安全關(guān)涉經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定。切實治理水污染必須加強政府在水污染防治中的責(zé)任，必須通過政府的執(zhí)行和監(jiān)督使治理污染的成本內(nèi)部化，以實現(xiàn)美麗中國和生態(tài)文明的綠色愿景。

參考文獻：

[1]朱德米.《地方政府與企業(yè)環(huán)境治理合作關(guān)系的形成——以太湖流域水污染防治為例》上海：《上海行政學(xué)院學(xué)報》2010年，第11卷第1期，第56頁

[2]穆治森.《重點強化政府責(zé)任切實提高違法成本——對完善<水污染防治法>的思考與建議》，北京：《環(huán)境保護》2007年，第20期，第38頁

[3]黃秋洪.《體制創(chuàng)新是水污染的關(guān)鍵》北京：《中國水利》，2007年，第3期第54頁

[4]張美紅.《我國流域水污染防治的法律缺陷及法律完善》北京：《水利經(jīng)濟》，2010年，第28卷第5期，第44頁

作者簡介：

儲柳丹（1990～），女，浙江紹興人，武漢大學(xué)法學(xué)院，2012級環(huán)境與資源保護法學(xué)碩士研究生，環(huán)境與資源保護法方向。

張文松（1986～），男，山東菏澤人，武漢大學(xué)法學(xué)院，2011級環(huán)境與資源保護法學(xué)碩士研究生，環(huán)境與資源保護法方向。