論跨流域水污染治理中的政府責任

摘要：地方政府之間的政治、經濟利益關系，政府環境責任不完善等，已成為跨行政區域水污染治理的主要障礙。只有強化政府的環境責任，協調好上下游政府和公眾之間的利益關系，才能實現水環境的可持續發展。

關鍵詞：跨流域；水污染；政府責任；利益制衡

一、跨流域水污染政府環境責任的理論基礎

環境法功能定位的調整要求環境立法從重行政相對人到重政府責任的轉變。但長期以來我國政府在環境管理中責任意識淡薄，執法不嚴、以權謀私的現象。因此，加強政府責任是治理水環境污染的必然選擇。

（一）政府職責本位論

現行環境立法往往注重政府權力，但就政府的本質而言，政府職責是其本位，政府權力應依托于政府責任。政府享有和行使權力僅僅只是手段和過程，履行職責才是其根本目的。因此，治理環境污染重政府責任是政府職責本位的題中之意。

（二）環境公共需求理論

環境產品和環境服務由于具有“供給的普遍性”和“消費的排他性”特點成為典型的公共物品。而這種公共物品的提供者只能是政府，私人這一對公共物品治理或維護的成本過高，存在不愿提供、不能提供等情況。這就要求建立一個服務型的政府來不斷增加環境方面的公共供給以滿足公眾的環境需求，此時，規定政府應當承擔起相應的保障公共服務供給的法定職責，這就構建起一種具有法律約束力的公共服務供求關系。

二、跨流域水污染治理中政府責任缺失成因分析

地方政府在水污染治理中行政不作為深層次原因比較復雜，在實踐中，這些成因往往相互交叉，所以有必要研究其癥結所在。

（一）片面追求經濟增長，政府觀念型責任缺失

一些地方政府片面追求地方發展，置國家利益于不顧，形成了“環保服從于發展，環保給發展讓路”的錯誤觀念。當代公共問題的頻發，反映出政府在處理公共問題上的能力缺陷與弊端。因為政府的財政收入有部分來自于企業繳納的稅收，而企業的利潤來自于市場，而治污又可能影響企業利潤。這就是說跨行政區流域水污染與地方政府推動經濟增長的模式相關。

（二）流域上下游之間缺乏利益制衡機制

流域水污染問題是典型的負外部性問題。由于政府行政權的適用區域僅限于本行政區，行政區之間是一種“互不干涉”的狀態，以上下游污染為例，如果上游企業排放污染物污染了下游的水體，下游地方政府是無權要求其減少污染或者對污染實施補償，因為上游與下游是相同級別的地方政府。”由此可見，上游政府不僅沒有動力為下游地區的環境改善做出努力，出于地方保護主義甚至還會“保護”甚至“縱容”本地區排污者的污染行為。

（三）水污染政策法規缺乏可操作性

在治理流域水污染方面，不僅地方政府缺乏從嚴執法的熱情，在現行的行政體制下，法律的執行也是困難重重。根據我國環保法規定，上級環保機關只能監督指導下級環保機關的工作，而不能直接對地方政府的環境行為進行監督懲罰，這使得環保機關的執法效力受到影響。在地方保護主義的庇護下，“三同時”制度、限期治理等一系列環境政策法規的執行力度都大大削弱。如我國排污收費制度在制定時以“污染者負擔”為原則，但實際執行時考慮到排污者的實際支付能力，實行欠量負擔，故難以從根本上改變環境惡化局面。

（四）政府監管力度不夠

市場主體由于經濟利益的刺激，他們不可能自覺地進行水污染的防治。此時，政府的監管職能就顯得猶為重要。政府的不足之處主要表現在：①污染防治缺少先進的監測設備和專業技術人員。②環保部門執法受到上一級各部門阻撓。③許多官員片面追求政績，縱容污染行為的繼續。④部分企業無力承擔環保懲治。

三、跨流域水污染治理的政府責任機制的完善與創新

（一）建立科學的地方政府績效評估制度

地方各級政府要切實執行水污染治理力度，建立科學的地方政府績效評估制度。真正做到：保護環境與經濟增長并重；環境保護和經濟發展同步；綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。合理的地方政府的政績考核系統不僅要將本轄區內的人口、資源、環境保護指標納入其中，更要將各地方政府對流域環境質量的貢獻納入其中。

（二）建立跨流域水污染損失賠償和生態環境保護補償機制

浙江省在建立流域上、下游之間的利益補償與平衡機制——流域污染損害賠償機制和生態保護補償機制方面走出了一條政策創新之路。為了從源頭上治理金華江水質污染問題，金華市政府要求上游的磐安縣拒絕審批污染企業，并關閉治污不達標企業以保護上游水源區環境，使上游水質保持在Ⅲ類以上。作為補償，金華市政府在金華市工業園內建立了一塊屬于磐安縣的“飛地”——金磐扶貧經濟技術開發區，開發區的稅收全部歸磐安所有。這種方法較好的激發上游地區保護水源和生態環境的積極性，同時解決了政府的財政問題，為建立上述機制提供了重要參考。

（三）健全政府的引導、激勵責任，實現政府與企業的良性合作

隨著污染問題的日益嚴重，地方政府面臨來自上級政府、公眾的壓力，特別是地方官員的績效考核體系的重構和環境問責機制的建立，因此地方政府必須在環境保護和經濟增長之間尋求一個平衡點。企業也有來自綠色消費的壓力，來自政府環境政策工具改變市場競爭結構的壓力以及來自社會輿論的壓力，從而推行清潔生產、循環經濟等來減少污染排放，樹立良好的企業社會形象。[4]由于這些條件的改變，地方政府與企業之間形成一種良性的合作關系。

四、結語

水環境安全關涉經濟可持續發展和社會穩定。切實治理水污染必須加強政府在水污染防治中的責任，必須通過政府的執行和監督使治理污染的成本內部化，以實現美麗中國和生態文明的綠色愿景。

參考文獻：

[1]朱德米.《地方政府與企業環境治理合作關系的形成——以太湖流域水污染防治為例》上海：《上海行政學院學報》2010年，第11卷第1期，第56頁

[2]穆治森.《重點強化政府責任切實提高違法成本——對完善<水污染防治法>的思考與建議》，北京：《環境保護》2007年，第20期，第38頁

[3]黃秋洪.《體制創新是水污染的關鍵》北京：《中國水利》，2007年，第3期第54頁

[4]張美紅.《我國流域水污染防治的法律缺陷及法律完善》北京：《水利經濟》，2010年，第28卷第5期，第44頁

作者簡介：

儲柳丹（1990～），女，浙江紹興人，武漢大學法學院，2012級環境與資源保護法學碩士研究生，環境與資源保護法方向。

張文松（1986～），男，山東菏澤人，武漢大學法學院，2011級環境與資源保護法學碩士研究生，環境與資源保護法方向。