當前烏魯木齊市民族工作面臨的新情況、新問題及其對策

本調研報告通過對當前我市民族工作現狀的調查，分析我市民族工作出現的新情況、新問題，從政策安排和制度設計的角度提出相應的調控對策。

隨著城市化步伐的加快，烏魯木齊市作為新疆的首府，在全疆及中亞地區的輻射作用明顯加強，日益發揮著政治、經濟、文化和科技中心的作用，帶動著新疆經濟和社會事業的全面發展。因此，研究當前我市的民族工作狀況，對于我們加強民族團結、維護社會穩定和促進國家統一具有重要意義。

在城市化的進程中，特別是近年來隨著改革開放的不斷深入，越來越多的少數民族人員進入我市，使得民族分布更加廣泛，民族構成更加多元，各民族交流交往日益加深。這是各民族共同繁榮發展的必然要求，是增強凝聚力、走向現代化的必經階段，是不可阻擋的歷史潮流。因此，加強和改善我市民族工作比以往任何時候都更加重要、更加迫切。

一、當前烏魯木齊市民族工作的現狀、特點及要求

當前烏魯木齊市民族工作的現狀。改革開放30年以來，伴隨著我市經濟社會突飛猛進的發展，我市的民族工作及民族團結進步事業亦取得了舉世矚目的輝煌成就。黨的民族政策得到了進一步貫徹落實，少數民族權益得到有效保障，民族關系更加融洽，民族團結進一步鞏固，“共同團結奮斗，共同繁榮發展”已成為我市民族工作的主旋律。

回顧近年，我市在增進民族團結進步、構建和諧社會等方面取得了一定的成績，表現在以下幾個方面：民族經濟得到長足發展；民族文化事業蓬勃發展；少數民族教育事業穩步發展；黨的民族政策和宗教政策得到很好的落實；民族團結教育工作全面推進；少數民族干部隊伍不斷壯大。

隨著改革開放的不斷深入和城市化步伐的加快，民族關系呈現多樣化，矛盾糾紛相對復雜化，各級部門面臨的困難和肩負的任務越來越重。由于我市民族工作部門的人員編制較少，因此，當前我市民族工作的方式發生轉變，正在努力地把民族工作有機地融入社區管理之中，社區民族工作的力度也在不斷加強。相應地，民族工作的內容也發生了變化，民生工程已成為我市民族工作的重中之重，擺在了各級工作部門重要的議事日程之上。尤其是中央召開新疆工作座談會以后，自治區黨委和政府推出了一系列的惠民政策，比如促進少數民族大學生就業、進一步地保護和弘揚各民族優秀的傳統文化、各類棚戶區的改造等，目前這些措施在社會上引起了強烈的反響，越來越充分地調動人們的積極性和創造活力。這些民生工程不僅有利于妥善處理各方面的利益關系，化解了社會矛盾，而且還有利于維護社會穩定，經濟可持續發展。因此，當前我市的民族工作面臨著全新的局面，我們要更加堅定不移地堅持黨的民族政策和民族區域自治制度，把加強民族團結作為推進新疆跨越式發展和長治久安的根本保障。

（二）當前烏魯木齊市民族工作的特點

復雜性。目前，境外跨國伊斯蘭極端勢力已發展到直接在新疆境內發展組織，并以烏魯木齊為中心向全新疆輻射，其組織網絡和觸角己滲透到社會各個層面。這些是影響我市建設和發展的一塊“毒瘤”，給新時期的我市民族工作帶來了一定的挑戰和難度。同時，我市的民族關系也存在著隱患，這些都決定了我市民族工作將比以往更具有復雜性。

敏感性。隨著城市化進程的加快，我市作為新疆首府的中心地位和功能不斷地增強，居民的多民族化和少數民族人口增加的現象日漸突出。在民族交往的過程中，不同民族之間的文化、傳統、信仰相互碰撞，不可避免會產生一些矛盾和隔閡。社會不安定因素的增多使得民族問題日益凸現出來，一些過去未曾出現過的民族隔閡、摩擦時有發生，從而造成民族關系的不和諧以至緊張，對此引導不當就有可能出現只強調民族特點、民族利益，而忽視或損害全局利益的極端民族主義傾向，這極不利于民族關系的正常發展，不利于大局的團結、穩定。因此，涉及民族方面的突發事件等不穩定因素滋長使得當前的民族工作敏感性逐漸增強。

輻射性和示范性。烏魯木齊是新疆的政治、經濟、文化的中心，它代表著新疆社會發展的趨向。我市民族工作的任務除了要做好本市民族事務的管理工作，還要做好面向周邊地區的宣傳和示范工作。由于烏市中心功能的輻射效應和播散效應的影響，民族工作的輻射性和示范性更加突出，尤其是在保障民族平等、促進民族團結、培養選拔少數民族干部、加快經濟發展等方面。

（三）當前烏魯木齊市民族工作的要求

上述的特點對我市民族工作提出了新的要求：

創新民族工作管理方式。社會工作在我市各個基層服務領域開創了蓬勃發展的局面，并發揮著越來越重要的作用。根據我市民族工作的情況，把民族工作納入社區工作中去，推動民族工作的健康發展。

這種社區民族工作的新探索，有利于積極疏導民族緒，從精神上到物質上全面提高民族群眾的生活質量；有利于及時傳達貫徹黨的民族政策，建立民族工作情況通報和信息反饋制度，進一步拓寬了民族工作渠道；有利于匯集社會的力量，整合現有的社會資源，使關心民族工作的各行各業參與黨和政府的民族工作中來；有利于創新民族工作方法、維護民族地區穩定、促進各民族共同繁榮發展。

增強各部門綜合協調性。由于我市的擴大開放和少數民族人口的頻繁流動，民族工作的對象既要滿足常住人口的訴求，也要充分關注迅猛增加的少數民族流動人口的訴求。要解決少數民族群眾生產生活中遇到的各種實際問題，就必然涉及到方方面面的工作，而很多部門對少數民族的特點、需求和民族工作的特殊性還不夠了解，這就需要民族工作部門做大量的綜合協調工作，整合各方面資源，共同做好相關工作。

同時，管理好融于我市各行各業中的少數民族，并不僅僅是民族工作部門的事，而是全黨全社會都要參與的工作，特別是政府各職能部門更要密切配合，把民族政策貫徹到各項事業中。只有這樣，我們才能動員社會各方面的力量，來共同做好我市民族工作。

突出服務性。回良玉在2010年全國城市民族工作座談上強調：要把做好少數民族流動人口的服務管理作為城市民族工作的重要任務，把熱情服務與依法管理有機結合起來，更新服務管理理念和方式，切實解決他們生產生活中的困難和問題。

我市在加強對流動人口服務管理方面更加突出了服務性，切實地維護了流動人口的合法權益，真正實現了全社會齊抓共管的局面，開拓了民族工作的新領域。

在加強社會管理創新方面，我市為流動人口的服務工作搭建了多個平臺，把維護流動人口的根本利益作為工作的出發點和落腳點，使社會管理服務更加為民、利民、惠民。

二、當前烏魯木齊市民族工作面臨的新情況、新問題

（一）民生問題日益突出，改善民生成為重點工作

民生問題不是民族問題，但在民族地區民生問題關系著民族關系的和諧與否。分析“7.5”事件的原因可以發現，失業群體、貧困群體極易受到挑撥，給社會的穩定造成危害。而現階段境內外敵對勢力也多利用民生問題挑起民族矛盾，破壞民族關系。目前，新疆與全國一樣，社會主要矛盾仍然是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。因此，經濟發展，改善民生成為我們工作的重點。

（二）少數民族利益訴求呈現多元和分層的特征

在工業化、市場化、城市化迅速發展的背景下，城鄉矛盾開始出現。少數民族就業結構發生歷史性變化，大量少數民族進入非農牧產業就業，他們的生活方式和思想觀念也因此發生變化。收入、分配和消費結構發生空前變革，民族之間、民族內部的貧富分化都在加劇。社會階層結構發生根本性變化，民族整體利益與階層特殊利益交織在一起，少數民族利益訴求呈現多元和分層特征。

（三）少數民族民族意識有所上升

改革開放以來，隨著少數民族受教育程度和社會化程度的提高，各民族群眾的政治參與意識、維權意識不斷提高，平等意識和發展意識逐步增強，并呈復雜化的趨勢。以民族自尊心和自豪感為主要內容的民族意識也在不斷增強，少數民族更加關注民族間經濟發展差距，更加關注政治地位和待遇的平等，更加關注本民族文化傳統的繼承等。但另一方面，民族意識過度膨脹會促成少數民族要求改變現行的各民族間的利益分配和民族關系格局，從而產生利益磨擦，形成對現行民族關系格局的挑戰。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第565期2014年第33期-----轉載須注名來源因此，如何引導民族意識良性發展，對我市的民族工作來說是一個新的挑戰。

（四）流動人口劇增引發了一系列前所未有的問題

流動人口的數量很難掌握。流動人口的計劃生育意識淡薄，違反計劃生育政策，超胎懷孕和無證生育時有發生，使統計工作處于尷尬的境地。

流動人口進入城市后就業困難。首先，我市就業渠道有限，無法完全容納大量涌入的外來人口；其次，一些帶有民族偏見和民族歧視的單位不愿為少數民族提供就業機會；最后，部分少數民族流動人口自身攜帶的人力資本稟賦較低， 不僅文化素質低下， 語言能力較差， 而且專業技術缺乏， 缺少競爭能力，社會資本積累有限， 使得他們在我市不能夠順利地實現就業與創業， 部分人除了可依靠民族身份實現底層與自雇式就業外，很多人在殘酷的市場與就業競爭中只能是處于下風。

多數流動人口由于自身文化素質低下，一方面就業困難，生活貧困；另一方面不太容易適應城市管理方式和城市現代文明， 給我市社會帶來諸如環境衛生問題、影響市容市貌問題、違規與違法經營及違法犯罪等問題。在一定程度上，影響了我市的正常生活秩序和社會穩定。

流動人口的宗教管理工作困難。受特殊地理環境、民族、宗教信仰等因素的影響，我市流動人口中信教群眾較多，其中大多信仰伊斯蘭教，信仰“兩教”的人數也占很大比例。流動人口信教群眾的宗教管理工作較之常駐信教群眾的宗教管理工作難度大。

少數民族流動人口的大量增加局部地改變我市的居住格局。上個世紀90年代初期至21世紀初，隨著我國政治經濟體制改革的進一步深化；單位制解體和弱化；城市的擴建；戶籍制度的松動；來自區內外的流動人口大量增加尤其是商品購房制度的逐步推廣所形成的新型社區，在一定程度上打破了我市原來以“單位大院”為主的居住模式，并局部地改變了我市的居住格局。表現為，出現了兩種居住模式。一，流動人口散居模式。二，流動人口聚居型模式。

流動人口對我市民族關系有一定的影響。流動人口大量進入我市，促使民族交往和民族關系得到進一步發展的同時，也使民族關系進一步變化。主要反映在“三個不適應”上。 流動人口特別是少數民族流入后對城市的不適應。從農村、牧區流入我市的流動人口來到城市后不去主動地適應新的工作和生活環境，對新的環境感到茫然和無助，總有一種防范心理，往往容易抱團，加之城鄉之間、民族之間的文化差異，一時很難融入到城市生活之中。 城市對少數民族流動人口也存在某種程度的不適應。我市市民無論是同一民族還是不同民族在不同程度上對少數民族流動人口都有排斥，存在偏見和歧視。流動人口對城市管理制度的不適應。到我市務工、經商的少數民族人員，文化層次大都不高，漢語水平較低，法制觀念淡薄，對法律法規和城市管理規章制度知之甚少，違規的情況比較突出。

三、對策建議

加快我市經濟發展，盡快實現各民族共同富裕。我市是一個多民族地區，貧困問題、民生問題、各民族發展不平衡等問題都極容易轉為為民族問題。必須借中央大力援疆的契機，進一步加快經濟發展，逐步縮小同內地發達城市發展的差距，繼續落實各項民生工程，切實解決弱勢群體關心的就業、住房、社會保障等問題，使各階層的收入繼續提高。通過加快經濟發展，擴大社會保障力度，培養公平、公正社會等手段逐步滿足各民族群體、各階層日益增長的多元合理利益訴求，使各族群眾不斷分享改革和發展帶來的成果，使各族群眾的生存和發展權益不斷得到提高和改善，這是做好我市民族工作的基礎工作，也是凝結人心的民心工程。

完善法制建設，把城市民族工作納入法制軌道。依法治國是我國的基本方略，在新形勢下不斷加強民族工作的法制建設，是構建和諧烏魯木齊、做好民族工作的重要保障。

要對不適應當前形勢的法律法規進行修訂、完善，加大相關配套政策、法規的制定。根據新情況，出臺適應新疆城市民族工作的《城市民族工作條例》，完善《新疆維吾爾自治區清真食品管理條例》和《新疆維吾爾自治區宗教事務管理條例》；完善處置群體性、突發性事件的應急預案。同時，也可將我區城市民族工作中成熟的經驗和解決一些重大民族問題的政策寫進法律。

不斷加強法制教育的宣傳。法制教育應作為一種全民教育從孩子抓起，從各個方面入手。針對流動人口法制意識相對比較淡薄的實際情況，有關部門在相關環節應加強對當地居民和流動人口的法制教育，輸出地也應盡可能引導外出人員有序流動，集中對流動人口進行法制宣傳教育，使他們能夠知法守法。

（三）突出“以人為本”的服務理念，加強工作隊伍建設

民族工作歷來任務繁重、敏感性強 ，隨著外來流動人口和疆內少數民族流動人口涌入我市，城市民族工作的壓力也日益增大。作為相關部門的干部和工作人員首先要排除畏難和厭煩情緒，以“服務第一、注重管理”的理念和人民公仆的意識做好對各民族的服務工作。

要進一步加強我市民族工作機構的隊伍建設，重視民族工作者的培訓，提高其素質和工作能力，以適應我市民族工作的要求。針對我市少數民族多，維吾爾族多、維吾爾族流動人口多的特點，倡導和鼓勵漢族干部學習維吾爾語。要積極培養各個民族的優秀干部而不能僅局限于幾個民族，以更好地了解民心民情，為社會服務。

（四）不斷完善民族工作機制

協調各有關職能部門做好民族工作。在我市，很多政府職能部門的具體工作中都會涉及到民族工作。比如在棚戶區拆遷改造過程中安置房的配置、政府廉租房和經濟適用房的分配過程中會涉及各民族的居住格局的問題。如果政府在這些項目的規劃中能做好各民族居住比例的分配問題，則會從客觀上有利于各民族的交往和融合，減少很多潛在的問題的出現。此外，在教育、企業用工、社會治安綜合治理等方面都會涉及到很多的有關民族關系的問題。因此，對于政府職能部門的領導要做好民族政策和民族問題的宣傳認識工作，可以考慮設立各政府職能部門涉及重大民族工作的項目問政民族專家、學者、各部門相互溝通的聯系機制，推動民族工作的整體有序發展。

建立健全民族事務部門的民族工作制度和內容。民宗部門的具體工作內容中關于宗教管理方面的較多，但對民族工作中的民族關系、少數民族經濟發展、民族優惠政策、語言文字、風俗習慣、民族文化發展等涉及較少，這會造成民族工作空泛、政策難以落實等弊端。我們認為應該增加民宗部門從事民族工作人員的編制，部署具體的民族工作內容，責任到人，使民族工作落到實處，才能更好維護民族團結和社會穩定。

（五）加強社區民族工作

完善社區職能。在新形勢下社區應該依托現有的資源，注重了解居民的需求并提供及時周到的服務，使居民能更主動、積極地參與到社區的活動和建設中，增強其對社區的認同感和歸屬感，更好地融入社會。

加強社區設施建設，豐富社區文化活動，加強社區居民的交流，增進社區居民的感情。社區可以采用群眾喜聞樂見的形式，開展豐富多彩、寓教于樂的民族文化活動，如社區民族大團結文藝匯演、民族風情書畫攝影展、“民族團結樓”表彰儀式、社區居民家庭才藝競賽等，為各民族的互相交流和融合創造良好的基礎。

做好重點社區的輿情信息工作，努力把社區建設成為民族團結進步的基礎陣地，在少數民族相對集中的居民樓院建立聯系點，確定社區干部作為聯絡員，服務社區少數民族群眾，同時及時排查隱患，妥善處理矛盾糾紛。

（六）注重做好流動人口的服務與管理工作

建立統一的流動人口信息管理平臺。我市重點片區的流動人口具有構成復雜、信教人員多、無穩定職業多、涉及行業較多、文化素質較低、違法犯罪率較高、流動性強、難以管理、給維穩工作帶來較大壓力。根據這個特點，建議在自治區一級建立疆內外流動人口信息管理平臺，實現流動人口信息在全疆的共享和查詢，加大外來流動人口流出地與流入地的對接，加強對重點外來流動人口的流動動向的交流和掌控。這項工作是做好流動人口管理的基礎性工作。

切實提高“以人為本、依法管理”的工作力度。由于文化素質較低和生存技能的匱乏，流動人口中的一部分生活在城鄉結合部或“城中村”，形成了低層次的生活圈和經濟鏈，合法權益得不到有效保護，與城市融合不適帶來的隔離感、剝奪感、排斥感較強，再加上巨大的生存壓力，易使他們產生心理上的失衡。因此，必須進一步落實民心工程，解決群眾關心的突出問題，特別是流動人口的熱點、難點、焦點問題，加大對外來流動人口聚居區的道路、交通、水電、衛生和教育等公共設施的投入和建設，加強對流動人口的法制觀念的宣傳、勞動技能的培訓、心理溝通和慰藉的力度，適時實施對流動人口中的特殊困難群體的救助措施，讓他們感受到黨和政府對他們的關懷以及城市的接納。但另一方面，對流動人口中的私搭亂建、違法建筑、計劃生育超生、商販亂擺亂占、無證經營等難點問題，需組織相關專家進行討論，拿出具體的法律條文和治理辦法，而不能任其無序發展，擾亂我市的正常發展。

拓寬流動人口流入流出地雙向管理機制。2011年6月，喀什、和田、阿克蘇四地州選調了八名當地的民警在我市天山區、沙依巴克區、水磨溝區和新市區與社區民警對接，充分依托和發揮“老鄉警察”的親情、語言和身份優勢，加強對少數民族流動人口的動態服務管理，便于兩地政法委對流動人口中的“重點人員”進行盯防、穩控工作，作用比較明顯，應進一步完善建立更多地區和部門之間的流入流出地雙向動態管理機制。

（七）健全民族團結進步教育的工作機制

分類指導，因材施教。針對不同群體做好民族團結進步教育工作。對青少年群體要將民族常識、民族理論、新疆民族史納入國民教育體系，教育各民族中小學生從小樹立正確的民族觀和中華民族多元一體的理念。大力推廣民漢合校、雙語教育；針對廣大干部群眾要鼓勵互學語言活動，增進各民族間了解、尊重差異、互相包容、互相欣賞、消除隔閡；針對流動人員要加強流入地和流出地的協調配合，依托所在村、社區等基層組織好教育工作；針對知識精英階層，要發揮起引領作用，定期聯系，及時掌握思想動態，防止個別知識精英以課題、出書等形式在意識形態領域進行破壞。

創新民族團結進步教育內容。在政策導向上大力倡導公民意識、國家意識、法律意識，深化“四個認同”教育。以現代文化為引領，打造以社會主義核心價值體系為主干的精品文化，同時弘揚發展各民族優秀文化，著力培養市場經濟下各民族的自強自尊、勇于進取、敢于競爭等精神，進一步增進各民族間的文化交流和認同。

創新民族團結進步教育的形式。影視制作部門應多籌拍一些反映各民族風俗習慣和文化、各民族互相了解和團結共處的影視作品或紀錄片，在各大劇院或頻道中播出，促進各民族的相互了解。也可在每年民族團結教育月播放反映民族團結題材的影視大片。同時應加強新型媒體宣傳，利用廣告、動漫、影視劇等作品來吸引人、感染人、教育人；抓住民生建設這一各族群眾關心的問題，解決好重大民生問題，以生活中的實例來教育各族群眾。

健全民族團結進步教育的領導體制和工作機制。形成以黨委統一領導，宣傳部門牽頭，民委、文化、新聞出版、教育等各有關部門各司其職，相互配合的工作機制。全方位、多角度做好民族團結進步教育工作。

（作者單位：新疆社會科學院民族所）