我國食品安全標準問題與對策分析

【摘要】目的通過對“農夫山泉標準門”事件實證研究，探討當前我國飲用水標準的現狀與存在的問題，為食品安全監管部門建設完善的食品安全標準體系提供參考，減少因標準問題引發的食品安全事件。方法通過實證研究與數據對比分析，對飲用水標準進行分析。結果目前我國飲用水標準存在交叉、重復與矛盾現象，在標準規范本身與執行力上都存在很多問題。結論我國食品安全監管部門應加快對飲用水標準及其他食品安全標準的食品安全標準的清理整合與規范，完善當前我國食品安全標準。

【關鍵詞】食品安全；農夫山泉；標準；問題；對策

doi：10.3969/j.issn.1004-7484（s）.2014.05.759文章編號：1004-7484（2014）-05-2996-02

1“農夫山泉標準門”事件概述

“農夫山泉”是我國著名飲用水品牌，據AC尼爾森的最新數據顯示，2012年農夫山泉在包裝水市場的占有份額為21.8%，僅次于康師傅名列行業第二。2013年4月，媒體報道，作為國內知名飲用水品牌，農夫山泉的產品標準并不嚴格，其執行的浙江省《瓶裝飲用天然水》地方標準要求低于國家標準，其產品質量遭到質疑。農夫山泉在其包裝標簽上標識的質量標準為浙江省《瓶裝飲用天然水》“DB33/383-2005”地方標準，而農夫山泉有浙江千島湖、廣東萬綠湖、吉林長白山、湖北丹江口四處主要水源地，其生產和銷售不僅限于浙江省。農夫山泉在廣東萬綠湖水源地的產品卻未采用廣東省“DB44/116-2000”飲用天然水標準，其在廣東省生產的產品顯示的標準仍是浙江省地方標準。對比浙江與廣東兩省標準發現，在砷、鎘等水質標準上，浙江標準比廣東標準寬松，并允許霉菌和酵母菌存在。對比浙江省與2008年修訂后的國家《瓶（桶）裝飲用水衛生標準》（GB19298-2003），浙江地方標準在總砷指標上較為寬松，并缺少溴酸鹽限量標準（如表1）。與國家《生活飲用水衛生標準》（GB5749-2006）相比，即我們通常所說的“自來水”標準，浙江省標準部分指標依然低于此項國家標準，見表1。

2我國飲用水標準發展及現狀

近年來，隨著經濟的發展，人口的增加，環境污染和水源污染加劇，居民生活飲用水安全受到威脅，為了保障人民群眾健康，我國不斷對飲用水標準進行修訂和完善。

半個多世紀前，我國已著手制定飲水安全標準。1954年5月在北京、上海、天津等12個大城市試行的《自來水水質暫行標準草案》，是新中國最早一部全國性生活飲用水技術法規。隨后，國家又進一步發布實施了《飲用水質標準》（建委、衛生部，1956）、《生活飲用水衛生規程》（建工部、衛生部，1959），以及《生活飲用水衛生標準（TJ20276）》（國家基建委、衛生部，1976）等標準性文件[1]。1985年，衛生部依據世界衛生組織（WHO）《飲用水質量標準》及美國《一級飲用水水質規程》和《二級生活飲用水水質規程》組織制定了國家強制性標準《生活飲用水衛生標準》（GB5749-85），水質指標也由原來的23項增加到35項，對各項指標的要求也更嚴格。

根據我國現有經濟社會發展水平，科學制定和實施飲用水衛生標準，是充分體現以人為本，保證城鄉人民群眾飲用水衛生安全的需要，同時也是衛生部門切實履行飲用水衛生監管職責，有效保障飲用水衛生安全的要求。2006年，在充分考慮我國實際情況，并參考世界衛生組織的《飲用水水質準則》和歐盟、美國、俄羅斯及日本等國家飲用水標準的前提下，衛生部和國家標準化管理委員會組織衛生、供水、環保等各方面專家對這項標準作了大幅度修訂，將原來標準中微生物、清潔劑、毒理等水質指標由35項指標增加至106項[2]，標準的性質仍然為強制性國家標準，同時實現我國飲用水標準與國際接軌[3]。隨著社會的發展和飲用水種類多樣化，衛生部于2003年組織制定《瓶（桶）裝飲用水衛生標準》（GB19298-2003），并在2008年予以修訂。

目前，在中國食品安全標準體系中，強制性食品安全（衛生）標準與推薦性質量標準相結合，國家標準、行業標準、地方標準、企業標準相配套，形成了一個較為完整的標準體系[4]。按照《中華人民共和國標準化法實施條例》規定，地方標準和企業標準不能與國家標準違背，且要嚴于國家標準。

目前我國采用瓶、桶包裝的飲用水全部按照食品管理。《食品安全法》第二十七條第9款規定，“食品生產經營用水應符合國家規定的生活飲用水衛生標準”。強制性國家《生活飲用水衛生標準》（GB5749-2006），即人們通常所說的“自來水標準”，是我國在飲用水方面具有法規性質的基礎性標準，集中式、分散式供水以及桶裝、瓶裝直接供人飲用的生活用水，都必須嚴格遵守這個基礎性標準規定的限量指標。目前，我國的包裝飲用水涉及四個國家標準，分別是《飲用天然礦泉水》、《瓶裝飲用純凈水》、《瓶（桶）裝飲用純凈水衛生標準》和《瓶（桶）裝飲用水衛生標準》。其中《生活飲用水衛生標準》和《瓶（桶）裝飲用水衛生標準》這兩項強制性標準，是瓶裝水企業執行標準的底線。按照地方標準必須嚴于國家標準的原則來衡量，農夫山泉執行的浙江省地方質量標準“DB33/383-2005”顯然不符合上述要求。但是，通過梳理農夫山泉標準事件，我國目前實行的兩套標準“并肩而行”，多個標準同時規制的標準體系，引發和暴露出我國目前飲用水標準的混亂現象。

3農夫山泉事件標準適用混亂的原因

3.1政策法規沖突，監管制度缺位在“農夫山泉標準門事件”中，按照2009年6月10日衛生部頒布的《食品安全企業標準備案辦法》第五條規定，“委托加工或者授權制造的食品，委托方或者授權方已經備案的企業標準，受托方或者被授權方無需重復備案”。農夫山泉已在浙江省進行企業備案，可在其他生產地執行已備案標準。但按照2011年3月衛生部頒布的《食品安全地方標準管理辦法》第四條“食品生產經營者應當依照生產企業所在地的食品安全地方標準組織生產經營”，意味著農夫山泉必須在除浙江以外其他生產地進行標準備案，如在廣東省應按照廣東省標準進行生產經營。這種政策法規上的沖突容易導致企業執行標準的盲目和混亂，同時使監管部門無準確政策法規依據。不完善的國家和地方標準管理制度及工作程序，導致衛生行政部門的監管缺位。

3.2標準重疊混亂，導致標準“打架”農夫山泉包裝飲用水在生產中要同時符合國家食品安全衛生標準和質量標準兩套國家強制性標，在執行強制性食品安全（衛生）國家標準《瓶（桶）裝飲用水衛生標準》（GB19298-2003）時，又必須執行在包裝上宣示的地方質量標準，即浙江省《瓶裝飲用天然水》（DB33/383-2005）標準。依據《中華人民共和國標準化法實施條例》“地方標準必須嚴于國際標準”的規定，浙江省標準某些指標寬于國際標準，導致標準相互沖突打架，農夫山泉也由此陷入質量標準不符合國家標準的尷尬。

3.3標準修訂滯后，重要標準缺乏在飲用水標準中，除《生活飲用水衛生標準》外，還有四個包裝飲用水衛生標準，而沒有包裝飲用水國家質量標準，因此農夫山泉只能采用地方質量標準去與國家衛生標準匹配。而重要標準缺乏也使標準執行更加混亂和盲目。衛生部于2008年對《瓶（桶）裝飲用水衛生標準（GB19298-2003）》進行了修訂，而農夫山泉執行的浙江省《瓶裝飲用天然水》（DB33/383-2005）的地方標準到目前未做任何修訂工作，導致其部分指標寬于國家標準。這種修訂工作的滯后也是使農夫山泉陷入“標準門”的重要原因。

3.4標準科學性差，制訂程序不規范我國目前食品安全標準制訂、修改管理制度和工作程序不完善，主要在于專門的食品安全標準技術管理機構缺乏，專業人才不足，尤其是制定食品安全地方標準時不能充分考慮地方食品特色、傳統以及飲食習慣等因素，導致食品安全標準制定缺乏客觀性、科學性和實用性。浙江省《瓶裝飲用天然水》（DB33/383-2005）行業標準顯示，該標準的起草單位包含浙江方圓檢測集團股份有限公司、浙江省疾病預防控制中心、浙江公正檢驗中心有限公司、農夫山泉股份有限公司。在起草單位中，僅有農夫山泉一家是飲用水生產企業。而在廣東“DB44/116-2000”標準中，有3家飲用水和飲料企業參與制定。很顯然，在浙江標準中，僅有農夫山泉可以表達企業的意見，如此不規范操作出臺的標準，一旦出現問題，難免使農夫山泉質量遭到質疑。

4對策

4.1相輔相成：實現法規與標準的一致性調整與健全我國食品安全標準法律法規與政策，保證法律與標準的良好銜接。同時明確規定標準制定程序、制定主體、食品安全標準工作職責和任務等，保證標準制定的科學性，實施的合理性。整合目前法律框架中的《食品安全法》、《產品質量法》、《中華人民共和國標準化法》等相關食品標準制度，避免制度沖突與重合，實現法規與標準的一致性。

4.2清理整合：完善現行食品安全標準體系根據衛生部等8部門發布的《食品安全國家標準“十二五”規劃》“清理整合現行食品標準”的要求，對現行的標準全面清理，拉網式排查，清理修訂不適應目前食品生產和消費需求的標準，廢止沒有存在意義的標準[4]。同時根據《國家衛生計生委關于加強食品安全標準工作的指導意見》（國衛食品發〔2013〕18號）要求，“嚴格食品安全地方標準范圍。省級衛生計生行政部門要對本轄區現行食品地方標準進行清理，及時廢止地方標準中不符合食品安全要求的內容”[5]。規范企業標準制定和備案制度建設，杜絕企業標準、地方標準中關鍵指標低于國標現象[6]。到2015年基本完成食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準以及行業標準中強制執行內容的清理整合工作，基本解決現行標準交叉、重復、矛盾的問題，形成較為完善的食品安全國家標準體系。

4.3與時俱進：加快制定、修訂食品安全標準依據社會和經濟發展需要、環境變化等，以食品安全風險監測及其評估結果為依據，一方面對全部標準實行動態化管理，地方各級衛生計生行政部門要及時提供食品安全國家標準、地方標準的宣傳貫徹、跟蹤評價和技術咨詢等，隨時關注食品安全標準與當前食品行業發展的吻合度，深入調查研究，廣泛收集數據資料，對衛生標準和質量標準進合理、科學的修訂和完善，防止因標準陳舊和老化不能適應客觀需要帶來的弊端。另一方面，基于地方標準引發的食品安全問題，必須加強食品安全地方標準制度建設鼓勵相關部門、科研院校和社會各方參與食品安全地方標準制定等工作，相關部門要做好地方標準的審查，確保食品安全標準的科學性和權威性。逐步建立起基本符合我國國情的、與產業發展和食品安全監管工作相適應的食品安全國家標準體系。

4.4高度重視：增加投入、培養與引進專業人才加大政府經費投入，切實落實標準清理整合和修訂制定工作。設立專門性食品安全國家標準技術管理機構及各地食品安全標準專門機構，完善現有食品安全標準工作保障機制。在標準制定、修改和國際食品安全標準追蹤研究工作中，要堅持科學合理、公開透明的原則，通過媒體、網絡、聽證等方式征求各利益相關方意見與建議，一方面提高標準制定、修訂的科學性和實用性，另一方面增進標準化工作的公開和透明性。做好標準發布前的解讀，特別是重點標準解讀和技術咨詢服務工作，增進社會公眾和消費者對標準的理解與接受，推動標準的正確理解和全面貫徹實施。

加強人才隊伍建設，大力培養食品安全標準專業人才，充實食品安全標準技術隊伍，形成結構合理、技術儲備充分、具有公信力和影響力的食品安全標準專家隊伍，提高食品安全事件風險交流和解讀中專家的權威。

參考文獻

[1]王程韡.政策學習的障礙及其超越：以中國國家飲用水標準為例[J].社會，2010.4.

[2]http：//news3.xinhuanet.com/politics/2007-06/29/content_6308511.htm.

[3]王忠敏.標準“攤上事了”[J].中國標準化，2013，（6）：33-36.

[4]程景民.中國食品安全監管體制運行現狀和對策研究[M].北京：軍事醫學科學出版社，2013：178.

[5]<食品安全國家標準“十二五”規劃>解讀[Z].

[6]<國家衛生計生委關于加強食品安全標準工作的指導意見>[Z].

[7]劉富俊.食品安全標準體系的概述[J].黑龍江科技信息，2011，（15）：107.