探索城市治理新路徑

文/陳海松

（作者：中共上海市委黨校第三分校城市管理執法研究中心主任）

2014年3月5日，上海市委書記韓正同志在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時說：“探索符合中國國情的特大型城市治理新路子，上海有責任、有基礎?！薄坝胸熑巍笔侵干虾Ｒ凑罩醒腙P于繼續當好改革開放的排頭兵和科學發展先行者的要求，在城市管理和社會治理方面要有所創新、有所擔當，積極作為，形成可復制、可推廣的制度成果?！坝谢A”是指上海在城市綜合管理方面有所實踐、有所探索。其中，城市綜合管理“大聯動、大聯勤”機制創新就是上海探索特大型城市綜合管理的嘗試，期望能夠走出一條符合上海時代特征的特大型城市治理新路。

突破傳統管理體制

上海城市綜合管理大聯動、大聯勤機制（以下簡稱“大聯動、大聯勤”）是傳統城市管理體制失效狀態下的機制創新，是在不改變現有行政管理組織體制和各部門的行政管理職能，不增加額外行政編制的情況下，以信息化平臺建設為支撐，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社會服務大集中、矛盾隱患大排查、社會治安大聯防、行政執法大聯勤、突發事件大應對”為重點，優化城市管理運行機制，創新城市綜合管理和社會治理的發展新路。2009年以來，上海市嘉定、閔行率先探索“條塊結合，以塊為主”的城市綜合管理大聯動、大聯勤機制，較好地解決了城市管理功能碎片化和服務裂解性的問題，取得管理效果和社會效果雙豐收。2012年5月3日，時任上海市委書記俞正聲同志在“加強和創新社會管理工作推進大會”上指出：要總結推廣“大聯動、大聯勤管理，完善城市綜合管理體制，創新常態化工作方式，完善工作監督考核機制，確保各項任務落實、運行高效。”目前，嘉定、閔行、奉賢、崇明、長寧、楊浦、靜安、浦東、松江、徐匯等十個區縣正在實施城市綜合管理大聯動、大聯勤。

整合綜合管理資源

大聯動、大聯勤依托上海市城市網格化系統，整合現有的巡防警務系統、城市網格化管理系統、市政服務系統等城市管理數字化資源，對接“12345”熱線、“12319”熱線等市級系統，建立區城市綜合管理和應急聯動平臺。該平臺可以及時采集和處理相關城市管理的事件，形成信息采集、流轉、處置、反饋的運作流程，并進行監督考核。實現市、區、街鎮、社區四級網絡的有效串聯，聯動部門之間的信息共享、接口有序和工作聯動。

大聯動、大聯勤整合了市容環境管理、治安巡邏和城市管理中的協管力量，分別組成社區網格化巡管隊伍和街面網格化巡管隊伍，并在街面網格管理中實行聯勤巡管模式。他們上街面、進社區、到農村，實現網格化管理全覆蓋，形成“網格疊加、工作聯動、角色互補、績效激勵”的工作機制，實現管理的無縫銜接。

各區縣積極構建街鎮大聯動、大聯勤分中心，強化街鎮在城市綜合管理中的主體作用，以網格為載體推進城市治理重心下移到社區，落實在基層，解決了街道看得見管不了，條線管得了看不見的問題?！熬W格碎片”不碎，實現了由條線管理為主向街鎮管理為主、由條塊分割向部門聯動的轉變。同時，大聯動、大聯勤的街鎮分中心整合了各類協管力量和志愿者隊伍，協助開展城市綜合管理工作。大聯動、大聯勤的村（居）工作站，以社區建設為抓手，以民生服務熱線為媒介，緊緊依靠群眾自治組織，實行自我管理、自我服務，拓寬公眾參與城市管理的路徑，實現政府行政管理與居民自治管理的良性互動。

綜合管理探索遭遇“路障”

雖然大聯動、大聯勤工作取得了一些成績，但是由于受到城市管理體制的約束以及管理理念、管理能力的不適應，其功能并沒有得到充分的發揮，面臨瓶頸。

1.組織機構建設面臨體制困境。大聯動、大聯勤中心大多是臨時組織，機構定位不明，無固定的人員編制，制約了大聯動、大聯勤的穩定發展。即使2014年以來部分區縣進行機構體系調整，例如一些區增掛了城市網格化綜合管理的牌子。但是，這只解決了區級層面的人事編制問題和身份問題，而街鎮大聯動、大聯勤分中心和村（居） 委大聯動、大聯勤工作站至今沒有人員編制，人員流動性大，隊伍不穩定。況且區大聯動、大聯勤中心作為一個事業編制單位，協調聯動的對象是政府各行政管理部門，地位尷尬，在指揮協調、應急聯動、督查督辦等管理工作中，經常遇到法律地位不明確、管理權威不足、聯動協調難等實際困難，一定程度上影響了城市管理和社會民生問題的處置效率。

2.管理標準化建設滯后。目前，各區縣大聯動、大聯勤對在本區域內的信息化資源進行了整合和優化，但是存在著系統標準的銜接是否對標的問題。例如，閔行區開發的大聯動信息系統與市建交委的城市網格化系統并行使用，要使兩者有機融合，需要在技術標準和管理流程上，加強制度規范，才能有效對接。另外，各區縣、各行業在城市綜合管理標準化建設方面雖然制定了一些實務操作辦法、技術標準規范和考評辦法等規范性文件，但是，各區縣城市管理標準化工作沒有得到系統梳理，各項標準的設定缺乏統籌，標準化建設進展也參差不齊。

3.法律保障機制不明確。目前，上海城市綜合管理法律保障機制不明確，違法執法的風險較高。大聯動、大聯勤提倡各職能部門跨前一步做事，齊抓共管，形成合力，但一定要厘清聯動聯勤與依法行政的職權邊界。當前，對于一些法律規定不明確的事情，往往依靠大聯動、大聯勤，通過相關職能部門協商確定由誰來執法，如果商定不成，則由領導指定某機關執法。這種聯動如果處理不當，可能違背職權法定的原則，偏離了依法行政的要求。被指定的部門，第一、第二次可能會配合，第三次可能就會以法無授權為由拒絕。

街鎮社區“塊”的管理工作較多，但可利用的資源非常有限，特別是垂直管理的“條”不服從大聯動、大聯勤指揮中心的指令時，“塊”也無能為力。雖然區縣政府一般都把大聯動、大聯勤工作績效納入干部的政績考核，但是對“塊”上考核容易，對“條”上的考核權缺乏法律支持。此外，現階段城市綜合管理更傾向于管控安全與秩序，強調對人和事件的控制，“治安”、“維穩”的色彩更濃，但在規范公共服務流程、提高服務質量、形成長效機制方面缺乏改進的動力。城市綜合管理的公眾參與仍處于初級階段，參與的廣度、深度、精度大多不高，突出表現為社會組織參與度不高，居民參與處于被動式參與，自覺性不高。

像上海這樣特大型的城市，綜合管理工作所面臨的問題非常復雜，協調工作跨度大、難度高，這都要求我們必須在管理模式上不斷改進，摸索出一條符合上海特征的城市綜合管理之路。