旅游立法：迎接全民旅游時代

文/李曉冉

旅游立法：迎接全民旅游時代

文/李曉冉

旅游業是現代服務業的重要組成部分，發展旅游業是上海實現創新驅動發展、經濟轉型升級的重要內容，是上海建設國際化大都市的實際需要，也是適應人民群眾消費升級的必然要求。9月23日，市十四屆人大常委會第十五次會議對《上海市旅游條例修正案（草案）》進行了初審。

市人大常委會一直高度重視旅游立法工作，早在2003年12月就制定了《上海市旅游條例》，2009年10月結合服務上海世博會需要進行了修正。《條例》施行的十年間，隨著經濟社會發展，人民生活水平的提高，旅游已成為全民旅游，游客從過去單純的景點觀光到現在越來越重視旅游過程的品質和體驗。新興旅游業態蓬勃興起，旅游者的消費觀念和選擇出行的方式都發生了較大變化，對旅行社的經營模式和服務質量都提出了更高的要求。2013年，上海接待國內旅游者2.6億人次，組織出境旅游者233.4萬人次，接待入境旅游者757.4萬人次，全年實現旅游總收入3407.1億元，占全市GDP的比重為6.5%。2013年10月1日，《中華人民共和國旅游法》正式實施，在旅游者權益保障和文明出行、旅游規劃和促進、規范旅游經營、提高旅游安全、加強旅游監督管理以及旅游糾紛處理等方面有了新的規定。國務院近期也發布了《關于促進旅游業改革發展的若干意見》，對增強旅游發展動力、拓展旅游發展空間、優化旅游發展環境、完善旅游發展政策等提出了新的要求。為貫徹落實《旅游法》的新精神，適應旅游業發展的新形勢，進一步促進上海旅游產業發展，提升旅游公共服務水平，對條例進行修改十分必要。此次《修正案（草案）》共24條，主要內容包括促進旅游業管理體制完善、加強對旅游者的合法權益保障，以及新興旅游業態的促進與規范等三個方面。

推進旅游公共服務功能完善

近年來，上海不斷提高旅游公共服務質量，建立了“三縱五橫”城市旅游信息服務網絡，進一步完善了旅游交通布局網絡和上海旅游集散中心站點等基礎設施。但從整體上來看，本市的旅游公共服務體系建設仍然缺乏系統化部署，主要依靠政府提供公共服務的模式較為單一，公共服務覆蓋面還不夠廣泛。《修正案（草案）》從推進完善公共服務的角度，規定了本市鼓勵、引導社會資本和社會力量參與旅游公共服務，旅游行政管理部門可以通過政府購買服務的方式提供旅游公共服務。還規定旅游行政管理部門應當建立旅游公共信息和咨詢平臺、旅游咨詢中心，推進旅游公共服務進社區。

保障特殊群體旅游者享受便利和優惠

殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體在旅游活動中享受便利和優惠是社會文明、進步的體現。《旅游法》第十一條規定了殘疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活動中依照法律、法規和有關規定享受便利和優惠。《修正案（草案）》根據本市現有規定，將受益群體明確為殘疾人、老年人、未成年人、軍人和全日制學校學生，規定利用公共資源建設的景區應當對這些特殊群體旅游者實行門票及相關服務費用減免，鼓勵其他景區參照實行減免。

安排旅游購物應當簽訂書面合同

實踐中，部分旅行社為吸引、招徠旅游者，以不合理的低價進行招徠，再在旅行途中誘騙旅游者購物或參加另行付費項目來獲取利潤的現象屢見不鮮。對此，《旅游法》第三十五條規定：旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目。但是，經雙方協商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外。《旅游法》出臺后，社會上對“協商一致”的要求有很多不同的理解，甚至誤讀。《修正案（草案）》從保護雙方利益的角度出發，對《旅游法》作了進一步細化，規定旅行社為旅游者安排購物或另行付費項目，應當與旅游者簽訂書面合同，這將成為雙方協商一致的證據。該書面合同既包括出發前雙方簽訂的旅游合同相關條款，也包括在旅游途中所作的補充書面約定。在此基礎上，《修正案（草案）》進一步規范了旅行社安排購物應當遵守的行為規范：一是不得影響同一團隊其他旅游者的行程安排；二是不得獲取回扣等不正當利益；三是具體購物場所和另行付費項目向社會公眾開放；四是明示相關信息和可能存在的消費風險。

規范郵輪旅游發展

近年來，郵輪旅游發展迅猛，預計到2015年，上海將達到出入境郵輪300艘次，郵輪旅客100萬人次的規模。在上海港日益吸引豪華郵輪集中運營的同時，郵輪旅游的經營規范和旅客的合法權益保護問題也日益受到關注。目前我國缺乏規范郵輪旅游的相關法律法規，實踐中部分旅游者拿不到船票，或者雖然拿到船票但船票背面只有英文條款，旅游者難以讀懂，而郵輪公司為自己設定了過多免責條款。對此，《修正案（草案）》從保障游客知情權的角度，明確了經營者的告知義務，規定郵輪公司、旅行社應當使用中文文本的合同、船票和服務說明；郵輪公司、旅行社應當以顯著方式提醒旅游者注意民事責任與義務、免責事項、法律救助渠道等內容。從加強行業管理的角度，規定市旅游、交通行政管理部門應當制定郵輪旅游經營規范。市旅游行政管理部門應當制定合同示范文本。

加強網絡旅游經營監管

近年來，以“攜程”、“驢媽媽”等為代表的網絡旅游經營者迅速崛起。與傳統門店銷售模式相比，網絡旅游經營方式為旅游者帶來更便捷的消費體驗，但同時網絡欺詐、非法經營旅行社業務等現象也與日俱增。《旅游法》規定，通過網絡經營旅行社業務的，應當依法取得旅行社業務經營許可。《修正案（草案）》從細化、落實上位法的角度，解釋了旅行社業務的內涵，具體包括經營包價旅游、代理銷售包價旅游合同、委派領隊或者導游、代辦旅游簽證（簽注）等。規定通過網絡經營旅行社業務的應當取得旅行社經營許可證，并在網站首頁顯著位置標明。為了便于分辨許可證等信息的虛實，《修正案（草案）》還規定，網站應當與旅游主管部門聯網認證。

降低農家旅游準入門檻

《旅游法》規定，城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營，其管理辦法由省、自治區、直轄市制定。目前本市農民從事農家旅游經營的，總量上不多，品質上也有待于進一步提高，與市民的實際需求還有較大差距。發展農家旅游經營，面臨市場準入條件模糊和監管缺位的問題。餐飲方面，多數意見認為，農家樂提供餐飲服務，應當取得餐飲許可證。住宿方面，農家樂住宿的準入和管理方式是否區別于旅館，存在一定爭議。根據《旅館業治安管理辦法》，凡經營接待旅客住宿的旅館、飯店、賓館、招待所等都屬于旅館，必須取得特種行業許可證、公共場所衛生許可證和消防安全檢查證。如果執行旅館業的準入和管理制度，絕大多數農家樂難以達到旅館的審批要求。多數意見認為，發展農家旅游，應當結合本市實際情況，從轉變政府職能、減少行政審批、完善事中事后監管的角度予以進一步的推進。《修正案（草案）》規定，從事餐飲、住宿等農家旅游經營，應當符合區、縣旅游行政管理部門編制的農家旅游專項規劃，并按照有關規定享受稅收優惠政策。