依法治國背景下地方立法權(quán)的收放之度

文/向立力

依法治國背景下地方立法權(quán)的收放之度

文/向立力

法律授權(quán)省級人大及其常委會行使地方性立法權(quán)，在我國已經(jīng)歷三十年實踐，但地方立法的權(quán)限和范圍一直不夠清晰，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也著重提到了這個影響地方立法未來發(fā)展的關(guān)鍵問題。

在我國，地方組織法、立法法等憲法性法律與行政處罰法、行政許可法、行政強制法等行政法共同構(gòu)成地方立法權(quán)的法律淵源。這些規(guī)定大致分為兩類：一是限定地方立法的，如《立法法》第八條列舉了十項立法保留事權(quán)，如《行政處罰法》等法律將特定種類的行政權(quán)力作為法律保留，并對地方立法規(guī)定特定行政權(quán)的幅度作了限制。二是對地方立法授權(quán)的，如《立法法》第六十四條規(guī)定“地方性事務(wù)”屬于地方立法的權(quán)限范圍。站在地方角度看待這些規(guī)定，不免覺得法律對地方立法權(quán)的限制過于嚴苛。首先看數(shù)量對比，上列兩類規(guī)定中限制的規(guī)定遠多于授權(quán)的規(guī)定。其次看法律適用，當(dāng)相關(guān)法條對地方立法權(quán)限表意不夠清晰時，國家傾向于嚴格的解釋口徑。客觀效果是，法律用語的模糊看似給地方立法留下了空間，但卻因嚴格的解釋而產(chǎn)生了“溢出”效應(yīng)，反而限制了地方立法權(quán)限。最后看授權(quán)清晰程度，立法法以“地方性事務(wù)”來界定地方立法權(quán)限，但并未進一步釋明其范疇。一般觀念上，地方性事務(wù)是與全國性的事務(wù)相對應(yīng)的，具有地方特色的事務(wù)。不需要由全國制定法律、行政法規(guī)來作出統(tǒng)一規(guī)定。然而嚴格基于幾部組織法的規(guī)定，我國中央事權(quán)與地方事權(quán)存在大量的交叉重疊，幾乎找不出專屬地方事權(quán)。轉(zhuǎn)念想，事權(quán)本就不是一成不變的，經(jīng)常會隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展而發(fā)展變化，曾經(jīng)的地方性事務(wù)在社會變動中可能會發(fā)展成全國性事務(wù)，反之亦然。以一個處于不斷變化的概念來定義地方立法權(quán)限，導(dǎo)致地方立法權(quán)限受到過多的束縛。

聯(lián)系我國區(qū)域發(fā)展的差異性帶來點地方立法的客觀需求分析，對地方立法權(quán)限制過多必然影響地方立法的有用程度。地方立法要創(chuàng)新，又要規(guī)避越權(quán)風(fēng)險，難度可想而知，偶爾跑偏的現(xiàn)象也是有的。例如互相抄襲造成重復(fù)、扎堆立法；例如制度設(shè)計要么照搬上位法，要么僅作原則規(guī)定搭建空中樓閣；例如體制機制的創(chuàng)新因權(quán)限風(fēng)險而難以納入地方立法視野，造成改革與法治脫節(jié)；例如法規(guī)立項時把注意力轉(zhuǎn)向追求選題新奇、眼球效應(yīng)，忽視“可調(diào)整性”，偏離了立法工作的基本規(guī)律；例如地方立法從原本指向社會轉(zhuǎn)而指向政府內(nèi)部，將確立部門職責(zé)作為法規(guī)主要內(nèi)容，造成地方立法的必要性減等。任何一種趨勢不加遏制都足以葬送地方立法的未來。學(xué)界早有警醒：“全國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)已達8600多件，有效的、可供各級人民法院適用的裁判規(guī)則卻少之又少，地方性法規(guī)的作用甚至無法與根本不具有立法權(quán)的最高人民法院相提并論！”

重視國家法制統(tǒng)一、收緊地方立法權(quán)限的核心政策考慮是約束地方政府權(quán)力。回顧文章開頭提及的多部法律，大多于上世紀90年代出臺，那是我國市場經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，也是政府、市場關(guān)系在摸索中糾結(jié)錯位的時期，有待時日。中央政府著眼全局，地方則有更多的局部利益，因此在授予地方一定立法權(quán)的同時又給予嚴格限制是可以理解的。然而換個角度思考，維護國家法制統(tǒng)一、確保統(tǒng)一市場機制的途徑并非只此一條。筆者試提兩個觀點：一是要區(qū)別看待濫用行政權(quán)與濫用立法權(quán)。個別地方立足短期發(fā)展，忽視公民基本權(quán)益，引發(fā)征地、城管領(lǐng)域極端對抗事件頻現(xiàn)，確屬用權(quán)失當(dāng)。地方立法權(quán)與地方行政權(quán)雖同屬地方，但其權(quán)力來源、行使主體、程序、監(jiān)督機制都不同，兩者之間不能簡單的劃等號。二是防止地方立法權(quán)濫用應(yīng)當(dāng)從健全人民代表大會制度著手，發(fā)揮人大在地方立法中的主導(dǎo)作用，完善、作實備案審查程序。將地方立法權(quán)限限制在一個狹窄的空間內(nèi)的做法，盡管客觀上也可以達到防止地方立法權(quán)濫用的效果，但也給地方政府管理地方事務(wù)必要的法治手段造成限制，成本過大。