推進(jìn)依法治市的挑戰(zhàn)與人大的作用
——市人大常委會(huì)黨組“發(fā)揮人大在依法治市中的作用”專題調(diào)研專報(bào)之二

文/汪聞生

推進(jìn)依法治市的挑戰(zhàn)與人大的作用
——市人大常委會(huì)黨組“發(fā)揮人大在依法治市中的作用”專題調(diào)研專報(bào)之二

文/汪聞生

11月17日下午，“發(fā)揮人大在依法治市中的作用”專題調(diào)研課題組召開(kāi)部分專家學(xué)者研討座談會(huì)。來(lái)自復(fù)旦大學(xué)、華東政法大學(xué)、華東理工大學(xué)、上海政法學(xué)院、市委政法委、上海法治研究會(huì)和市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的九位專家學(xué)者結(jié)合十八屆四中全會(huì)精神和政治學(xué)、法學(xué)理論及上海法治實(shí)踐，就推進(jìn)依法治市和法治上海建設(shè)面臨的困難挑戰(zhàn)、法治上海的衡量標(biāo)準(zhǔn)、人大在依法治市和法治上海建設(shè)中的作用等進(jìn)行了研討交流。現(xiàn)將有關(guān)觀點(diǎn)摘編如下。

一、推進(jìn)依法治市的挑戰(zhàn)與重點(diǎn)

與會(huì)專家學(xué)者從不同角度分析了上海法治建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。施凱（市人大常委會(huì)法工委副主任）認(rèn)為，就挑戰(zhàn)而言，一方面，上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的動(dòng)力不足，原因很多，其中知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不健全、國(guó)企和民企在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中事實(shí)上的不公平是重要原因。我們?cè)谫Y源配置方面還沒(méi)有做到嚴(yán)格依法辦事。另一方面，四中全會(huì)以后，問(wèn)責(zé)制越來(lái)越厲害，終身追究、責(zé)任倒查，黨和政府決策的風(fēng)險(xiǎn)在加大，很多東西已經(jīng)不是靠錢可以決定的。現(xiàn)在老百姓溫飽問(wèn)題解決了，特別是中產(chǎn)階層不斷擴(kuò)大，他們的權(quán)利保護(hù)、利益訴求和政治參與意識(shí)日益增強(qiáng)，怎么去引導(dǎo)、整合，我們面臨很大壓力。同時(shí)，這些挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。上海的人口素質(zhì)高，維權(quán)意識(shí)比較強(qiáng)，這是一種倒逼機(jī)制，只要引導(dǎo)得當(dāng)、推進(jìn)有力，就可以變成正能量。他認(rèn)為，在推進(jìn)依法治市過(guò)程中，關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)干部要有法治觀念，如果仍用管治的思路進(jìn)行治理，就會(huì)遇到很大困難。

徐秉治（市委政法委原副巡視員）結(jié)合上海政法工作實(shí)際，認(rèn)為推進(jìn)上海法治建設(shè)，明確兩點(diǎn)非常重要。第一，相對(duì)而言，上海的人文素養(yǎng)比較高，法治精神比較強(qiáng)，法律秩序比較好，但是面臨的問(wèn)題也不少。四中全會(huì)提出要提高社會(huì)治理的法治化水平，這是更高的要求，因?yàn)椤盎笔且环N很自覺(jué)的行為。上海的城市管理本身就是一個(gè)難點(diǎn)，比如地鐵安檢的問(wèn)題、設(shè)攤的問(wèn)題、夜間飆車的問(wèn)題、亂穿馬路的問(wèn)題，還有行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴、司法改革等問(wèn)題，離法治化都還有一定的距離。第二，培育全社會(huì)法律信仰十分重要。全民包括領(lǐng)導(dǎo)干部都要對(duì)法治有一個(gè)信仰。法治意識(shí)、法律精神，看不見(jiàn)、摸不著，但時(shí)時(shí)刻刻都能感受到。我們只有搞清上海法治的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，才能對(duì)法治建設(shè)的邏輯機(jī)理、中國(guó)國(guó)情、上海特色，有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。

唐亞林（復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）從政治學(xué)和行政管理層面提出，以責(zé)任制為切入口，推進(jìn)法治上海建設(shè)取得新進(jìn)展。他認(rèn)為，責(zé)任是法治建設(shè)的先導(dǎo)，可考慮以責(zé)任制為切入點(diǎn)，建立民主集中負(fù)責(zé)制。當(dāng)前民主集中制的價(jià)值原則、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)架構(gòu)，只停留在政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員所承擔(dān)的職責(zé)與執(zhí)法、事務(wù)協(xié)商與決策制定的層次。在現(xiàn)實(shí)生活中，民主集中制表現(xiàn)為議事和決策制度，但既然要議事、決策，就要承擔(dān)責(zé)任。要把民主集中負(fù)責(zé)制上升為治黨治國(guó)的基本政治形態(tài)，把組織和決策主體以及權(quán)力運(yùn)行過(guò)程納入責(zé)任追究框架，把責(zé)任制納入法治基本架構(gòu)。他認(rèn)為，責(zé)任制的內(nèi)涵包括權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單，目前對(duì)于責(zé)任清單還沒(méi)有清晰的概念，建議抓緊制定，明確管什么、如何管、管不好怎么辦等關(guān)鍵問(wèn)題。

扶松茂（復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心副主任、副教授）認(rèn)為，政府法無(wú)授權(quán)不可為，對(duì)人大是一個(gè)非常大的挑戰(zhàn)。未來(lái)政府做什么事，要有一個(gè)法律支撐、法律規(guī)范。現(xiàn)實(shí)中我們的法律體系雖然基本建立，但是法律有不少缺門。上海是全國(guó)法治程度比較高的地區(qū)，但至今尚未出臺(tái)專門的法制宣傳教育地方性法規(guī)，這成為上海建設(shè)法治城市的一個(gè)短板，建議盡早制定，使法制宣傳教育更加符合現(xiàn)代法治精神和上海實(shí)際情況。鄒榮（華東政法大學(xué)行政法學(xué)教授）等認(rèn)為，某些領(lǐng)域有法不依、有法難依的情況仍然存在，上海的法律秩序無(wú)論從立法、執(zhí)法、守法層面都有待進(jìn)一步提高。

童之偉（華東政法大學(xué)教授）認(rèn)為，四中全會(huì)專門就依法治國(guó)和法治作出決定，很不容易，特別是全會(huì)明確提出了黨法的概念，這對(duì)于打通黨規(guī)與憲法法律的關(guān)系有重要意義，但黨法與國(guó)家的憲法法律是什么關(guān)系，是一個(gè)需要研究的新課題。關(guān)于上海法治建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)，他認(rèn)為，上海法治建設(shè)面臨的問(wèn)題是全國(guó)狀況的一個(gè)縮影，如果我們積極進(jìn)取、勇于探索，有許多事情可以去做。

二、法治上海的衡量標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系

多數(shù)與會(huì)專家學(xué)者贊同構(gòu)建法治上海的衡量指標(biāo)或指標(biāo)體系。李瑜青（華東理工大學(xué)法律社會(huì)學(xué)教授）認(rèn)為，法治涉及到很多原則性東西，要把這些抽象的原則性內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體指標(biāo)，對(duì)法治建設(shè)形成倒逼機(jī)制。當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的各類法治評(píng)估，多由行政機(jī)關(guān)或黨委系統(tǒng)主導(dǎo)，很少以人大為主體開(kāi)展，但政府推動(dòng)的法治建設(shè)很容易變成一種包裝工程。今后人大可以按照十八屆四中全會(huì)精神，在總結(jié)以往法治評(píng)估工作的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)對(duì)整個(gè)城市發(fā)展有重要影響的法治指數(shù)建設(shè)或者說(shuō)法治指標(biāo)建設(shè)。法治上海的指標(biāo)體系應(yīng)包括立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、守法等要素，在每個(gè)大的指標(biāo)里再劃分若干小的指標(biāo)，形成一個(gè)完整的指標(biāo)體系。他提出，中國(guó)法治的實(shí)現(xiàn)過(guò)程建立在中國(guó)文化基礎(chǔ)上，要有中國(guó)元素，不能照搬西方的模式。

包志勤（上海法治研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)）等認(rèn)為，法治狀態(tài)和工作狀態(tài)是兩個(gè)不同的概念，兩者的價(jià)值和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同。上海的法治指標(biāo)體系可借鑒香港、美國(guó)的做法，由專業(yè)人士制定，使之與具體工作情況既脫離又相互呼應(yīng)，以便更準(zhǔn)確地反映上海法治建設(shè)的整體狀況。過(guò)去上海也搞過(guò)一些法治指標(biāo)，但更多是一種工作考評(píng)機(jī)制，也不太科學(xué)。建議依法治市的指標(biāo)少一些、典型一些，突出幾個(gè)主要方面。徐秉治等認(rèn)為，對(duì)于上海法治建設(shè)的目標(biāo)，不能回避的一個(gè)問(wèn)題是要明確參照系。上海可以參照發(fā)達(dá)地區(qū)好的做法，確定自己的法治指標(biāo)。

三、充分發(fā)揮人大在法治建設(shè)中的作用

與會(huì)專家學(xué)者一致認(rèn)為，四中全會(huì)以后，人大在依法治國(guó)中的作用和責(zé)任明顯加強(qiáng)了。李瑜青指出，四中全會(huì)有很多精神，其中非常重要的一條是進(jìn)一步凸顯了人大在法治推進(jìn)過(guò)程中的作用。依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)，依憲治國(guó)的落腳點(diǎn)是人大作用的發(fā)揮。楊寅（上海政法學(xué)院行政法學(xué)教授）等認(rèn)為，黨和法治的關(guān)系是中國(guó)法治建設(shè)最核心的問(wèn)題，從中央到地方都是如此。鄒榮認(rèn)為，發(fā)揮人大作用必須處理好改革與法治、人大的作為與不作為的關(guān)系，該主動(dòng)的時(shí)候，人大不能回避和躲閃。

關(guān)于人大立法。鄒榮認(rèn)為，立法很重要的一點(diǎn)是凝聚各方共識(shí)。沒(méi)有各種利益共識(shí)的形成，守法就變成一種外在的強(qiáng)制，從而增加立法和執(zhí)法的成本。建議改變立法草案的起草方式，更加強(qiáng)調(diào)由代表議案轉(zhuǎn)化為立法議案，也可以委托第三方起草，以避免部門利益法制化，防止立法“走私”。在技術(shù)層面，立法并不都是從總則到附則。國(guó)外有些立法，一件事、一句話就是一個(gè)法律。上海人大能不能在立法程序、立法內(nèi)容上探索立法的輕便化，從而提高效率，積極、快速回應(yīng)社會(huì)變化，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)人大的法律解釋工作。法在使用中碰到的問(wèn)題，通過(guò)立法者的及時(shí)解釋就變成了活的東西，這實(shí)際上也減輕了修法的任務(wù)和壓力，有利于增強(qiáng)法律的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。扶松茂、楊寅認(rèn)為，上海人大堅(jiān)持開(kāi)門立法，但一些立法草案推向社會(huì)征求意見(jiàn)時(shí)效果不理想，不少專業(yè)人士不愿參與。建議市人大有關(guān)部門與高校的一些專業(yè)學(xué)院建立聯(lián)系機(jī)制，草案出來(lái)后組織專家進(jìn)行專題研討，特別是要激發(fā)和保障公眾參與立法的積極性，完善征求意見(jiàn)的相關(guān)機(jī)制，如制定立法聽(tīng)證規(guī)則、建立專家和公眾參與立法的記錄制度等。包志勤提出，立法過(guò)程中要讓利益相關(guān)方充分討論，討論、爭(zhēng)論得越透徹，越容易凝聚各方智慧和共識(shí)。這不僅有利于法規(guī)出臺(tái)后的執(zhí)行，而且對(duì)傳播和增強(qiáng)法治觀念很有好處。

關(guān)于人大監(jiān)督。楊寅認(rèn)為，人大的權(quán)威、地位和尊嚴(yán)，必須通過(guò)“較真”獲得。人大對(duì)政府和“兩院”的監(jiān)督，不僅要常態(tài)化、規(guī)范化，還要有升級(jí)版。唐亞林認(rèn)為，權(quán)力有三根支柱：用人權(quán)、斷事權(quán)（決策權(quán)）、花錢權(quán)。地方人大要加大對(duì)人財(cái)物的監(jiān)管力度。上海人大要有前瞻性的立法監(jiān)管，如通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)外來(lái)人口、境外人員、重大公共危機(jī)、行業(yè)組織等的監(jiān)管。扶松茂認(rèn)為，新《預(yù)算法》對(duì)人大工作提出了很多要求，而且比較具體，問(wèn)題是現(xiàn)在各級(jí)人大包括全國(guó)人大有沒(méi)有能力做好監(jiān)督。建議上海人大用制度化的方式把社會(huì)監(jiān)督和專業(yè)人士納入人大監(jiān)督力量，探索可復(fù)制的機(jī)制。鄒榮等認(rèn)為，加強(qiáng)執(zhí)法檢查監(jiān)督，人大責(zé)無(wú)旁貸，建議人大將執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)常化，并將檢查監(jiān)督的結(jié)果向社會(huì)公布，推動(dòng)法律的實(shí)施和執(zhí)行。徐秉志建議人大從公正司法的角度加強(qiáng)司法監(jiān)督，不定期地就一些議論比較大的重要案件開(kāi)展監(jiān)督，由此及類，強(qiáng)化對(duì)司法的實(shí)質(zhì)監(jiān)督。

關(guān)于代表作用。扶松茂認(rèn)為，人大履職過(guò)程中有不少“休眠”代表。如何在法治建設(shè)中增強(qiáng)人大代表自身的功能和履職意識(shí)，對(duì)完善和推動(dòng)人大制度十分重要。上海的市、區(qū)縣人大在加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾方面有許多創(chuàng)造性做法，但是許多代表沒(méi)有足夠的時(shí)間聯(lián)系群眾，因而無(wú)法堅(jiān)持下去。楊浦區(qū)人大探索為代表配備人大工作志愿者，提高了代表聯(lián)系群眾的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了各方多贏，值得總結(jié)。鄒榮認(rèn)為，法治實(shí)踐中的一個(gè)核心問(wèn)題是人大代表怎么履職。要保證代表有時(shí)間、有精力、有能力、有程序、有效果地發(fā)揮作用，特別是要發(fā)揮代表在立法中的作用。

關(guān)于人大自身建設(shè)。與會(huì)專家學(xué)者認(rèn)為，推進(jìn)法治上海建設(shè)，人大制度建設(shè)和自身建設(shè)也應(yīng)相應(yīng)升級(jí)。唐亞林認(rèn)為，發(fā)揮人大在法治上海建設(shè)中的作用，必須推進(jìn)各級(jí)人大的權(quán)力清單與運(yùn)作流程建設(shè)。這應(yīng)該成為人大改革的路線圖。扶松茂認(rèn)為，上海人大工作的規(guī)范性比較強(qiáng)，創(chuàng)新不夠。楊寅認(rèn)為，人大內(nèi)部的黨組、常委會(huì)、主任會(huì)議之間的關(guān)系要有一套科學(xué)、民主、有效的工作流程，一些經(jīng)驗(yàn)要制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。比如四中全會(huì)提出憲法宣誓，具體怎么做，人大要認(rèn)真研究。童之偉認(rèn)為，人大制度的活力，關(guān)鍵在于選舉制度。他借鑒社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的說(shuō)法，提出“社會(huì)主義市場(chǎng)政治”的概念，即在堅(jiān)持社會(huì)主義和保證中國(guó)共產(chǎn)黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的前提下，逐步拿出一定比例的代表名額，增強(qiáng)選舉競(jìng)爭(zhēng)性，從根本上激發(fā)人大制度的活力。他不同意制定政府、人大權(quán)力清單的觀點(diǎn)，認(rèn)為憲法已經(jīng)列舉了政府、人大的權(quán)限范圍，這就是權(quán)力清單，如果還要清單，那就是更具體的事項(xiàng)，而且必須以憲法、法律為依據(jù)。現(xiàn)在的問(wèn)題是規(guī)范人大履職的許多法律法規(guī)基本上還停在本本和紙面上。這方面上海要有突破，就一定能夠提升上海在全國(guó)民主法制建設(shè)過(guò)程中的地位和作用。