芻論健全完善我國農村社會保障制度

程亞萍

（信陽職業技術學院思政教研部，河南信陽464000）

1979年諾貝爾經濟學獎獲得者——美籍經濟學家舒爾茨，在其名著《窮人的經濟學》獲獎感言中指出：“世界上大多數人是窮人，因此如果我們懂得了窮人的經濟學，我們就會懂得許多真正重要的經濟學問題。而世界上的大多數窮人以農業來維持生計，所以，如果我們懂得了農業經濟學，我們就能懂得許多窮人的經濟學問題。”這段話對擁有9億農民的發展中國家中國來說有著特別重要的意義。中國是一個農民大國，農民又是中國最窮的人，農民問題是我國全面建成小康社會的最大障礙，其解決的關鍵在于完善農村社會保障及健全相關制度。據此，我們完全可以對舒爾茨的獲獎感言進行引申：假如我們能夠明白農村社會保障問題的實質，我們就能找準解決中國諸多社會問題的切入點；假如我們能夠重視農村的社會保障問題，我們就能消解中國諸多社會問題。

一、健全完善我國農村社會保障制度之時代意義

在一個健全的現代社會中，經濟發展與社會保障水平提高是相互協調、同步進行的。經濟發展是要創造更多的物質財富來不斷提高人們的生活水平和生活質量；而社會保障則是在實現了體現社會公平的社會政策以后，使得社會全體成員都能夠分享到經濟發展的成果，進而形成社會的安定與和諧的局面。如果只注重發展經濟，而忽視人們對經濟發展成果的共享或分享，那么社會將會由于貧富差距擴大、社會矛盾激烈而緩慢發展甚至停滯不前。我國自改革開放以來的30余年間，國家政策的基本取向是經濟發展優于社會保障發展，或經濟目標優于社會保障目標，經濟發展幾乎成為現代化建設、社會保障發展的代名詞，經濟政策幾乎成為壓倒一切的基本政策，社會保障與經濟政策兩者之間呈現出嚴重的不平衡和不同步。城鎮社會保障制度在經過改革以后仍然很不完善，還不能比較好地解決居民面臨的生活風險，更讓人擔憂的是，還沒有為農民建立真正意義上的社會保障制度。[1]這種違背市場經濟和社會保障制度運行客觀規律的做法，如果不能得到迅速矯正，經濟和社會發展將要付出巨大的代價，我國的現代化和工業化也會受到拖累。黨的十八大將全面建成小康社會確定為新的戰略目標，這個提法就解決“三農”問題而言應該理解為更多的是要提升農民的生活保障水平。在目前的制度環境下，農民增收非常困難，為了加快全面建成小康社會的建設步伐，更有實際意義的政策是切實減輕農民負擔和增加農民福利。增加農民福利最直接的辦法就是建立向農村傾斜的社會保障制度。農民是我國最需要社會保障制度予以保護的階層，通過農村社會保障制度的建立，可以增加農民的收入，減少和消除農民的貧困，為農民奔小康創造現實條件。

（一）健全完善農村社會保障制度，有利于推動城市化進程

城市化是伴隨著農業文明的衰落和工業文明的興起而發展起來的。發端于西方的以大機器生產為標志的工業革命極大地提高了勞動生產率，大機器生產要求勞動者、勞動資料等生產要素相對集中；同時，從事工業生產的產業工人收入較從事農業生產的農民收入有較大提高，促使部分農民流向城市向產業工人轉變，造成了以工業生產為中心的區域城鎮人口迅速集中。城鎮人口的集中為市場化進一步發展開拓了極大的空間，促進商業繁榮和服務業的發展，給廣大進城務工農民提供就業機會。在上述諸多因素的相互作用下，工業化伴隨著城市化，城市化又伴隨著市場化，市場化又反過來推進工業化和城市化；在工業化、城市化和市場化交替演進下助推社會朝現代化方向發展。然而反觀我國，在新中國成立后很長一段時間內，實行的是“反城市化”戰略，這種做法使得我國的城市化走上了一條艱難的道路。黨的十一屆三中全會后，對農村集體土地制度進行改革，極大地解放了農村生產力，大量農村剩余勞動力沖破身份障礙進城務工。但現行的以身份為載體的社會保障制度將城鄉居民分割開來，城鄉居民分享不同的社會保障，致使進城務工農民在住房、醫療、就業等方面面臨一系列實際困難。如果他們的社會保障不能獲得與城市居民同等待遇，勢必會進一步加劇進城務工的農民在城市社會的邊緣地位，這樣既加重了解決城市社會問題的難度，也使農村社會問題的解決更加復雜，更是我國城市化發展的深層障礙。

（二）健全完善農村社會保障制度，有利于使農村與城市同步發展

建國60多年來，在農業支援工業的戰略目標下，對農村一直采取“多取少予”的做法，多取表現為通過工農業產品價格“剪刀差”，在計劃經濟時期的30年里，將6000—8000億元農村資金轉移給了工業和城市。改革開放以來的30余年中，大搞工業開發、城市建設，為此國家廉價征用農村土地，通過這一途徑使得農村資金流入城市的每年達幾千億元。[2]農村貧困的現實告訴我們，再也不能繼續用剝奪農業的方法來達到實現我國工業化的目的，不用說農村再也經不住剝奪了，就算還可以繼續剝奪，那么，越來越現代化的城市和越來越貧窮的農村也不相匹配。從整體來講，一個國家只有城市的現代化而沒有農村的現代化，這個國家不能被看做是真正的現代化國家。為了實現現代化，就要保持城鄉的同步和均衡發展。筆者認為，在少取的同時，還要多予農民，多予農村。多予的措施很多，最有力、最直接的措施就是為農民提供社會保障，使農民不至于因一場重病、因工傷事故傷殘或因年老喪失勞動能力而成為貧困者。當然，作為發展中國家，我國在相當長一段時間內，財力不會很豐厚，但是，政府必須提供與國家財力相匹配的農村社會保障制度，將以往60多年取自于農村的資金逐步返還給農民，或者說，當我國進入工業化中期時，應積極實施“工業反哺農業”政策，使拉開發展差距的農村迅速趕上來，城鄉協調發展，才能使我國順利實現全面建成小康社會目標。

（三）健全完善農村社會保障制度，有利于拉動內需

工業發展固然要求農村提供廉價的勞動力，要求農民提供充足的糧食和原料，但這些問題解決的難度比起工業品銷售市場的問題是相對較容易的。對于一個農業人口占絕大多數的國家來說，最具潛力、發展空間最大的國內市場便是農村市場。農業大國實現工業化的途徑，主要應依靠國內市場的開拓，只有面對國內市場，企業生產出的生活用品和生產用品才能持續不斷地銷售出去，工業才能生存和發展。培育農村市場，不是取決于工業部門能夠生產和銷售的產品數量，而是取決于農民的有效購買力。要提高農民的購買力，就必須增加農民的貨幣收入，使農民既買得起、也用得起工業品。農民問題，主要是指農民的收入水平問題，本質上是農民增收。要提高農民的收入水平，就必須提高農民的社會保障待遇。社會保障待遇主要是現金待遇，具有補償收入減少的功能，這些待遇到了農民手里，很快能轉化為消費支出。因此，建立農村社會保障制度，增加農民社會保障現金待遇，能夠提高農民的消費水平，促進經濟發展。

二、對我國現行農村社會保障制度之反思

土地保障和家庭保障的功能在我國農村社會保障的不同階段此消彼長，但在我國探索農村社會保障模式的道路上始終是以兩者為基礎，這是由我國現階段的基本國情所決定的。目前，市場經濟對農村傳統制度的影響日益加劇，兩者的保障功能有所弱化，已經不能滿足現代農民對自身發展的需要，但一方面我國傳統的家庭觀念在農村還根深蒂固，另一方面在未來很長一段時期內，我國農村還會繼續堅持小規模的家庭經營模式，土地的保障功能不能忽視，[3]所以我國未來的農村社會保障制度建設也必定與兩者密切相關。縱觀我國農村社會保障制度的發展歷史，既有成功的經驗，也有失敗的教訓，現行農村社會保障制度在實踐層面和制度制定層面均存在著諸多問題。

（一）農村社會保障在制度建設上存在理念偏差

“人民利益至上”，根據我國《憲法》第45條規定，獲得社會保障是公民的一項基本憲法權利，也是各級人民政府應負的法定責任和義務。發軔于農村的改革開放雖然進行了30多年，我國經濟、社會發生了翻天覆地的變化，但目前除個別經濟發達地區的農村以外，絕大多數農村地區經濟發展水平仍比較落后，農民的生產和生活還缺乏許多必要的保障。對尚不富裕的廣大農民來說，當他們在生產和生活中遇到困難時，理應有從政府和社會獲得相應保障的權利。但時至今日關乎我國億萬農民切身利益的農村社會保障體系依舊沒有健全，探究起來，在理念層面上還存在認識偏差。目前，各級政府已經認識到農村社會保障制度建設的重要性，但對于重要是否等于必要、是否等于必須存在等方面的認識很不一致。換句話說，各級政府已經認識到我國的農村社會保障程度還不夠，但政府尚不明確究竟需要增強到何種程度是適宜的，社會保障支出占國內生產總值應該達到何種程度為好，從而政府不得已對農村采取了一種最低社會保障政策。實踐先于理論的特殊性，嚴重影響了農村社會保障政策的穩定性，制約了農村社會保障的發展。

（二）農村社會保障在體系建設上不夠健全

當前，農村社會保障在制度體系建設上不夠健全主要體現在保障項目少、形式單一。健全的農村社會保障項目應該包括社會救濟、社會福利、社會優撫和社會保險等，在我國農村，現行保障形式主要包括農村“五保”、農村社會優撫、農村社會救助以及正在開展的新型農村合作醫療等，農村養老保險還處于試行階段，而最為重要的社會保險則處于空白狀態。值得關注的是，隨著新型城鎮化建設的不斷推進和農村產業結構的調整，農村越來越多的剩余勞動力涌向城市，這部分農民的社會保障處于嚴重的混亂狀態。同時，現行的各項保障措施之間彼此孤立，缺乏有機聯系。現行的農村社會保障形式不夠靈活，在具體的實施中往往各自為政，難以發揮綜合保障的功能。農村社會保險、農村養老保險和新型農村合作醫療作為新形勢下農村社會保障的三大基石必須在相互促進、相互依賴的關系中才能構建起完善的社會保障體系，才能滿足農民的多元化需求。

（三）農村社會保障在法制建設上嚴重滯后

我國農村社會保障制度的構建過程正是在上層建筑服從并反作用于經濟基礎的規律和制度變遷規律的雙重制約下，曲折而反復地表現為“缺失”、“喚醒”和“回歸”的交替演進。新中國成立后的農民的保障經歷了集體保障、家庭和土地保障和社會保障試點三個階段的演變過程，體現了我國農村保障制度的三次重大變遷，我國目前正處在第三次農村社會保障制度變遷的探索階段。[4]但相關法規的缺乏，導致我國農村社會保障制度建設缺少法制保障。我國農村社會保障立法滯后，至今沒有一部農村社會保障方面的專門性法規，農村社會保障性的條款只是散落在相關的法律中，而未形成健全的體系，并且不具備較強的操作性。如2003年國務院辦公廳轉發原衛生部、財政部、農業部《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》、2006年原衛生部等七部委聯合下發《關于加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》、2004年和2005年中央有關“有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度”的兩份一號文件以及2007年國務院《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》等許多規定和具體實施辦法，都是通過各種行政性文件發布，缺乏法律權威和制度剛性，大大降低了農村社會保障的穩定性和長期性，制約了社會化、規范化的農村社會保障制度的建立。

三、健全完善我國農村社會保障制度的基本原則和具體策略

新中國成立后，我國很快就建立了計劃經濟體制下的農村集體保障制度，實現了對農村“五保”人員的基本生活保障。改革開放以后，隨著經濟社會的發展，特別是經濟體制轉軌，原有的農村社會保障制度已不能適應新的發展形勢。從上個世紀90年代開始，黨和政府對農村社會保障制度進行了一系列試點改革，由此推動了我國農村社會保障事業的大發展。以新型農村合作醫療為代表的農村社會保障制度著力解決了農村困難群眾的基本生活問題，逐步緩解了市場化和“三農”問題對個人、家庭和社會的沖擊，有效維護了社會穩定，有力支持了社會主義市場經濟體制改革。目前，我國正處于全面深化改革的關鍵時期，農村貧困問題仍將長期存在。因此，適應經濟社會的發展需求，建立完善的農村社會保障制度就顯得更加重要而必不可少。健全完善農村社會保障體系成為社會建設的一項重點任務、長期任務，成為鞏固黨的執政基礎的民心工程。

（一）明確農村社會保障制度建設的指導思想和應堅持的基本原則

思想認識是行動的先導。農村社會保障制度不僅僅是社會經濟的產物，它有著自身深刻的思想淵源。馬克思經典著作中對社會保障有較多論述，如馬克思在《哥達綱領批判》中提到六項“扣除”，其中之一便是“為喪失勞動能力者設立的基金”，指的就是社會用于勞動者保障上的費用。根據我國當前的政治經濟環境與社會發展要求，完善農村社會保障制度的指導思想是：堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，貫徹落實科學發展觀，維護農民的基本生存權和發展權，以“以農民為本、為農民解困、為農民服務”為宗旨，著眼于“農民人人享有基本生活保障”，健全農村保障制度、加強銜接配套、規范保障責任、完善體制機制，提高保障水平、運行效率和社會效益，不斷滿足廣大農民多元化的保障需求，切實保障困難農民基本生活權益，促進經濟社會協調發展、社會和諧穩定和農民的全面發展。

健全完善農村社會保障制度還應遵循以下基本原則：

1．覆蓋全體農民的原則。農村社會保障是政府為保障廣大農民基本生活權益提供的各種幫助和扶持，是國家一項最基本的公共政策。對象覆蓋的普遍性、待遇享受的公平性，是社會保障的本質要求。因此，我國農村社會保障制度建設必須堅持普遍性和公平性，在保障范圍上必須覆蓋全體農民、一視同仁。不論何時，只要農民遭遇到生活困難，難以維持基本生活，都有向政府申請幫助和扶持的權利。而且，政府必須履行義務和職責，切實保障廣大農民的基本生活。

2．與當前農村經濟發展水平相適應的原則。社會保障制度是涉及經濟、政治等方面，旨在穩定社會的制度。社會保障以國民收入為物質基礎，在建立社會保障制度時，必須考慮到社會各方面的承受能力。經濟發展是建立農村社會保障制度的重要前提，農村社會保障制度的建立與完善要與經濟發展水平相適應，這也是各國包括我國政府在建立農村社會保障制度中普遍堅持的原則。就目前我國農村經濟發展狀況來看，農村社會保障水平應立足于低起點，保障基本生活需要，而不應盲目追求農村社會保障的高水平、高標準。不過在具體實踐中，農民保障水平應隨著農村經濟發展水平的變化而不斷進行調整。

3．政府責任為主的原則。[5]由國家出面，調動全社會各方面的力量建立農村社會保障制度來降低農民生存和發展中可能遇到的各種風險，增加農民生存和發展的安全感，是現代國家——尤其是人民當家作主的社會主義國家——的基本任務。實現這一任務，需要政府依法予以推動。從國外農村社會保障制度的發展過程來看，它們都是在政府的主導下才逐步建立起來的，在責任承擔方面，政府承擔著主要的責任。根據我國憲法規定，國務院和地方各級人民政府及其職能部門就是我國的政府，它們通過執行法律，制定和實施行政法規、規章和規范性文件來實現憲法規定的國家的社會保障任務，同時又是我國農村社會保障制度的構成要素之一——農村社會保障管理機構。

（二）健全完善農村社會保障制度的具體策略

目前世界上許多國家都已經建立了比較完善的農村社會保障制度，但縱觀其發展史，基本上都是遵循了先工業后農業、先城市后農村的發展規律。我國在上個世紀50年代建立了城市社會保障體制。按照城鎮和農村社會保障制度建設的時間差規律，當前在我國健全完善農村社會保障制度應從以下幾方面入手：

1．規范保障政策，推進農村社會保障制度法制化進程。加快農村社會保障立法，逐步完善農村社會保障的法律法規，是健全完善農村社會保障體系、規范保障行為、提高保障水平的重要保證。通過農村社會保障立法可以明確健全完善農村社會保障是國家的一項長期性制度，從而為農村社會保障的長期穩定發展提供法律基礎；通過農村社會保障立法規定農村社會保障各方面的權利和責任，尤其是規定農村社會保障制度的行為主體和受益者資格，可以明確各方的責任和權利，更好地促進農村社會保障制度的發展；通過農村社會保障立法可以規范農村社會保障的基本程序及基本運行方式，保證農村社會保障體系的規范化運行。因此，必須盡快推進農村社會保障在制度層面上從部門規章、行政法規向國家法律的層次發展，逐步建立健全我國農村社會保障的法律法規體系。

2．整合保障資源，實現農村社會保障資源效益的最大化。資金是農村社會保障體系的生命線。建立成熟穩定的具有中國特色的農村社會保障體系，必須首先考慮農村社會保障資金保障機制的基本制度設計。就當前我國的國情和農村社會保障的發展情況，結合國外的基本經驗，我國農村社會保障的資金保障機制應主要包括公共財政投入機制和社會資金募集機制兩個方面。因此，要建立成熟穩定的具有中國特色的農村社會保障體系，一是要健全財政投入機制。各級政府是農村社會保障工作的責任主體，財政投入是農村社會保障資金可靠、穩定的來源。為了確保各級財政足額、按時撥付低保和救災等專項社會保障經費，從根本上解決不納入預算和列而不支的問題，必須建立科學合理、規范有效的財政投入機制，逐步加大財政對農村社會保障工作的投入。二是要完善社會募集機制。社會資金募集是農村社會保障資金來源的重要渠道，是公共財政的有力補充。為提高農村社會保障資金募集建議政府發行農村福利彩票，同時出臺相關優惠政策鼓勵慈善家捐助。

3．加強綜合協調，健全農村社會保障工作的管理體制和運行機制。農村社會保障工作是一項綜合性系統性工程，我國地域廣大，各地農村情況千差萬別，農村不同的社會保障項目又分散在不同的部門，無論由哪一個部門獨攬農村社會保障事務，都既不現實也不利于保障資源的開發利用和保障對象需求的有效滿足。因此，針對條塊分割、多頭管理的現狀，必須建立綜合協調機制，加強農村社會保障工作的管理，有效整合農村保障資源，促進農村社會保障工作的良性運行。在理順農村社會保障工作的管理體制方面，必須完善農村社會保障管理體制，建立協調機制，形成省、市、縣、鄉、村五級保障管理網絡。在完善運行機制方面，要建立全國農村社會保障信息系統；規范保障工作程序，建立公開、公平、公正的農村社會保障運行制度；同時要健全相應的監督管理機制，依法對農村社會保障工作進行行政和社會監督。

[1]劉翠霄．天大的事——中國農民社會保障制度研究[M]．北京：法律出版社，2006:230.

[2]景天魁．社會公正理論與政策[M]．北京：社會科學文獻出版社，2004:28.

[3]期海明．城市化視域下農民社會保障法律制度研究[M]．成都：西南交通大學出版社，2012:41.

[4]石秀和．中國農村社會保障問題研究[M]．北京：人民出版社，2006:2.

[5]柯楠．論城市化進程中失地農民社會救助制度的構建[J]．理論探討，2012，（1）.