論優化我國民主文化的政治環境

袁聚錄

摘 要：民主文化是一定社會區域中人們的民主取向、民主行為和民主效能的總和。優化民主文化的政治環境是進一步促進我國民主文化發展的客觀要求。立足我國社會主義民主發展實際，優化民主文化的政治環境主要應從發展理念政治、發展制度政治、發展法治政治、發展科學政治、發展績效政治等五個方面著手。

關鍵詞：民主；價值取向；政治體制；民主文化；政治環境；執政為民

中圖分類號：D61 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）04-0015-05

引言

加布里埃爾·A·阿爾蒙德（Gabriel A. Almond）和西德尼·維伯（Sidney Verba）于1963年在其《公民文化——五個國家的政治態度和民主制》一書中指出：“這是一項對民主的政治文化以及維持這一文化的社會結構和過程的研究。”[1]3書中，多次使用民主文化、民主政治文化、民主的政治文化等相同涵義的概念。在阿爾蒙德和維伯看來，民主文化包括“個人的自由和尊嚴、政府要取得被治理者同意的原則，這些崇高的民主思想”以及“民主政體和它的公民文化的現行原則——政治精英決策的方式，他們的規范和態度，普通公民的規范和態度，領袖和政府的關系以及他和他的選民的關系”[1]5等。

繼阿爾蒙德和維伯之后，由于社會和民主政治發展的需要，越來越多的人開始關注民主文化，對民主文化的界定也不一而足。費德里科·馬約爾（Federico Mayor）認為，“民主的文化說到底就是教誨和繼續成長的文化”。[2]布特羅斯·布特羅斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）認為，民主文化“建立在不是就政策，而是就民主的政治生活的過程和范圍達成這樣一種社會共識：即人民的意愿構成政府權威的基礎；任何個人都有參與政府的權利；應該有定期的真正選舉；政治權力通過大眾的普選而非使用威嚇或強力來交接；政治反對派和少數群體有權表達意見；與掌權的政府對立的真正的、合法的反對派可以存在”。[3]我國學者王忠武認為，“所謂民主文化主要是指人類所創造的精神形態的積極的民主成果的總和”。[4]

本文將民主文化界定為一定社會區域中人們的民主取向、民主行為和民主效能的總和。其中，民主取向指人們關于民主及民主政治的主觀意向和態度；民主行為指人們受民主取向支配而表現在外面的民主活動；民主效能即民主政治的作用及人們對這種作用的主觀判斷。本文的主旨是圍繞中國民主文化政治環境的優化問題展開探討。所要探討的政治環境，指對民主文化構成環境作用的政治體制，而政治體制又指涉基本的社會主義民主制度、立法、行政、司法、執政黨等各方面。

一般而言，政治體制對民主文化的環境作用主要體現在，政治體制的理念、制度、法治等情況直接影響到民主文化的狀況。對于民主文化來說，如果政治體制缺乏公信力，即政治體制缺乏獲得公民認同、信任，則將威脅到政治體制的合法性。這正如阿伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）所說，得民心者沒有辦不成的事情，失去民心則一事無成。[5]在我國，民主文化的狀況與政治體制改革的狀況從根本上說是相一致的。現階段我國正在進一步推進政治體制改革，以發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，這就為新型民主文化的形成和發展提供了制度上的保障。但同時，也應該看到，我國的政治體制還存在一些對民主文化造成消極影響的不完善之處，民主文化的政治環境還有待于進一步優化。這里，從發展理念政治、發展制度政治、發展法治政治、發展科學政治、發展績效政治等五個方面探討對我國民主文化政治環境的優化。

一、發展理念政治

理念是一種向導，它告訴人們如何行事。理念政治則指政治體系的理念及如何使其被公民所認可。這里的政治體系主要指同一政治共同體內的執政黨和政府。一般而言，公民普遍將民主視為最好的政治形式，因此，當政治體系的理念表現為民主的理念時，不僅有利于民主文化的發展，而且也有利于政治體系獲得民主文化的支持，這也構成了民主文化與理念政治的緊密聯系。

由于民主的基本理念在于民主的價值理性和民主的形式理性，而民主的價值理性又是民主理念的基本內核，因此，政治體系的理念必然以民主的價值理性為基準。這里，民主的價值理性指讓全體公民真正平等地、普遍地參與一切國家事務。民主的價值理性是民主的普遍性價值在民主政治社會中的精神表現。同時，民主的價值理性必須借由形式即法定的程序來實現，必須在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利，這就是民主的形式理性。如前所述，一般而言，民主的價值理性主要指涉：人民主權、公民權利、自由、平等、公平與正義；民主的形式理性主要指涉：憲政與法治、多數人的統治與少數人的權利、開放的政治。需要指出的是，由于不同政治體系的特殊性所在，因而，不同政治體系的民主理念又有所不同。并且，不同政治體系的民主理念又會隨著政治體系和其所處的社會環境的改變而改變。

就同一政治共同體內的執政黨而言，其民主理念的實質是解決為誰掌權、為誰執政的問題。作為我國的執政黨，中國共產黨的民主理念也不例外。當年，有一位美國記者曾問毛澤東：“你們辦事，是誰給的權力？”[6]1128毛澤東回答：“人民給的。”[6]1128“人民要解放，就把權力委托給能夠代表他們的、能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產黨人。我們當了人民的代表，必須代表得好。”[6]1128毛澤東的這段經典論述，指明了共產黨為誰掌權、為誰執政。胡錦濤在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話中指出：“以人為本、執政為民是我們黨的性質和全心全意為人民服務根本宗旨的集中體現，是指引、評價、檢驗我們黨一切執政活動的最高標準。”[7]“以人為本、執政為民”可謂我們黨對自身民主理念實質的新凝煉。總之，中國共產黨只有堅持“以人為本、執政為民”，才能持續不斷地豐富和擴大自身獲得人民群眾認同的資源。但是，客觀而言，時至今日，我們的部分黨員干部對這個問題的認識還不夠充分。然而，如果在這個問題上繼續懈怠下去，就勢必會影響到人民群眾對黨作為執政黨的認同。就此而言，黨員干部必須對這個問題有充分的認識，在“以人為本、執政為民”的執政理念上保持高度一致。endprint

就我國政府而言，“人民至上”的理念應該作為政府的應有理念。從契約的角度講，人民把權力讓渡給政府，政府就應該用權力為人民服務，做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。[8]只有這樣，才能保持公民對政府的認同。應該引起我們重視的是，正是由于我國的一些政府官員在某種意義上忽視人民的利益，特別是對人民群眾身體健康與生命安全的漠視，對公民知情權與監督權的踐踏等，才使政府付出了沉重代價，政府公信力在一定程度上嚴重損傷，這已經到了不能坐視的地步。另外，我國的政府理念是與中國共產黨作為執政黨的政黨理念密切相聯的。中國共產黨的執政理念是從黨的執政地位出發確立的基本政治理念，而我國的政府理念則是對黨的執政黨理念的貫徹和支持。

發展理念政治，有賴于政治理念的實現，而政治理念的實現又有賴于同“普遍性價值”結合起來，這里所謂“普遍性價值”是指被人們普遍接受、認同的價值觀念，是人類生存和文明存續的普遍需要，是人類文明進步中逐步積累的積極成果。“普遍性價值”的意義不僅在于其內在合理性，更在于其普遍適用性。政治理念只有和“普遍性價值”相結合，才會為最廣大的人民群眾所接受，并轉換成為他們的思想和行為準則，從而使政治理念合法化。我們黨從提出“為人民服務”、“共同富裕”直到“三個代表”重要思想和堅持科學發展觀，都體現了被社會普遍接受、人民群眾普遍認同的“普遍性價值”。只要我們堅持在實踐中把政治理念和“普遍性價值”結合起來，解決好關系“民生”中最現實、最直接、最具體的問題，就會獲得公民對我國政治理念的價值體認，提高我國政治理念的公信力，進而有利于獲得公民對我國社會主義民主及民主政治的認同。

二、發展制度政治

制度政治在此主要指其制度體現為社會主義民主制度的政治。社會主義民主制度在這里主要包括作為國體和政體的民主、人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層民主制度等。發展制度政治主要指改革和完善社會主義民主制度。從理論上講，社會主義民主制度對民主文化具有基本的規定性。換言之，社會主義民主制度背景下，人們會認同社會主義民主并給予相應的行為支持。就此而言，發展制度政治，可以為民主文化的發展提供必需的制度環境。

要看到，由于我國對社會主義事業還處于探索之中，所以尚未形成一套比較完善的社會主義民主制度，并且，具體制度的有效配合與支援也跟不上要求，而制度執行性差、制度執行失范等現象時有發生。這些，都影響了公民對社會主義民主制度優越性的認可，阻礙了民主文化的發展。解決這些問題，需要進一步改革和完善社會主義民主制度，而這無疑會涉及到多個層面。例如，由于我國的階層已不再是傳統意義上的工農聯盟，所以對 “工農聯盟”的表述應加以擴展或發展為社會各階層的廣泛合作和“聯盟”為妥。再如，人民代表大會和政治協商會議的代表應專職化，并建立對人大代表和政協代表的制度化培訓機制。此外，對于基層民主也要加大改革力度。還有，可確立首批經濟特區為政治改革特區，進行相應立法，賦予其較大的改革自主權等。

發展制度政治，對于執政黨來說，就在于民主執政，即通過執政理念、執政方式和執政體制的轉變，實現執政效益的最大化，贏得人民的認同。在確立前述執政黨理念的基礎上，我們黨的執政也要靠人民執政，支持和保證人民當家作主。黨要做到民主執政，就需要按照黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的原則，在制度上進一步完善黨委、人大、政府、政協和司法部門的關系。另外，黨內民主對于民主執政有著極其重要的意義。黨的十六大報告指出：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”[9]黨的十七大報告進一步指出，“要以擴大黨內民主帶動人民民主”。[10]47黨的十八大進一步強調，“以黨內民主帶動人民民主”。[11]52但是，毋庸諱言，黨內民主還存在著這樣和那樣的問題，我們應從完善制度、體制等方面進一步發展黨內民主。其主要途徑可以是：認真貫徹黨員權利保障條例；建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度；逐步推行黨務公開制度，增強黨組織工作的透明度，充分保證黨內言論自由；建立與健全常委會向全委會負責報告工作、接受監督的制度；建立與健全黨的代表大會提案制度；建立與健全代表提案的處理與回復制度；加強黨代表與選舉單位黨員聯系；黨代表可以列席全委會；擴大市、縣黨代會常任制試點；逐步擴大基層黨組織領導班子成員的直接選舉范圍等。黨內民主的發展，有利于發揮黨內民主對民主文化的率先垂范和帶動作用，從而有利于發揮民主執政對民主文化的環境供給作用。

按照普遍認同的觀點，公共行政應充分體現民主價值取向，公共管理應盡量民主化。從這點出發，發展民主的制度政治，需要政府民主行政，即通過公民參與政務管理，形成制衡與分權機制，使政府在作為人民代表行政時，能夠切實為人民服務，接受人民監督和控制。隨著社會民主化的逐漸提高以及開放、平等、互動式的信息化、網絡化社會的到來，政府對公民社會的管理必須公開、透明。如果民眾對政府及其實際運轉過程認知不足，其對政府的情感及評價就難免帶有片面性。為此，政府應隨時公開除了涉及國家機密、商業秘密、個人隱私之外的各種信息、政策和事務，公開各種公共政策的制定、執行、評估、監督過程，并通過民主聽證、民主監督等制度來保證公民對政府決策的一整套環節的知情權。由于信息化的重要性，建議人大制定《電子政府建設法》，促進電子政府的建設，增強政府及其政治情況的透明化、公開化，使越來越多的信息能夠為公民認知。

三、發展法治政治

“法治政治是指各政治主體依照全體公民投票通過的或者由全體公民選舉產生的代設機關制定的法律，參與政治和治理國家的政治過程。”[12]法治政治直接關系到民主文化的健康發展。這里的法治是民主基礎上的法治。“民主與法治之間不是平行的辯證關系，而是具有先后順序的邏輯關系”，“民主是法治的基礎”，“法治保護的是民主”。[13]法治政治因保護民主而使政治體制獲得公民的認同、信任，從而有利于民主文化的健康發展。endprint

發展法治政治，需要以構建憲政為基礎。構建憲政，其核心問題即保證憲法的最高權威。在政治生活中，如果人比憲法的地位高，就不能視為憲政。黨的十六大以來，一直極為重視國家的憲政建設。2002年，在首都各界紀念中華人民共和國憲法公布施行二十周年大會上，胡錦濤同志指出：“中華人民共和國憲法是我國的根本法，是治國安邦的總章程，是保持國家統一、民族團結、經濟發展、社會進步和長治久安的法律基礎，是中國共產黨執政興國、團結帶領全國各族人民建設中國特色社會主義的法制保證。”[14]2012年，在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平同志指出：“我國憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現。”[15]在保證憲法的最高權威的基礎上，構建憲政要求憲法的實施，而憲法的實施又需要憲政精神。這里，憲政精神即公民對構建憲政的積極看法和觀念。如果缺乏憲政精神，即使有再好的憲法，也得不到實施。這就需要通過憲法宣傳等機制和路徑培養憲政精神，國家機關及工作人員的帶頭遵憲、護憲和行憲是培養全民族憲政精神的關鍵。

發展我國社會主義法治政治，需要改革和完善法律機制本身。現在理論界許多學者以憲政為依據，提出立法、執法、法律監督機關只服從于同級人民代表大會和上級立法、執法、法律監督機關。同時，呼吁設司法院，與國務院并列；設憲法法院，由其裁決公民和官方的是非對錯，實行司法公開；建立和完善旁聽制度和重大案件公眾的知情制度；盡快制定《政黨法》《參政法》《社會主義人權保障法》《保護公民利益法》等。對此，只要條件允許，就可以考慮采納、實施或完善。與此同時，發展法治政治，要求黨要依法執政，就是說，要求黨要依法獲得和運用執政權力，依法將黨提出的各種主張轉化為國家意志，進而施行于社會。依法執政是“依法治國，建設社會主義法治國家”[16]目標的必然要求，是法治精神的體現。黨的十六屆四中全會強調：“全黨同志特別是領導干部要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律范圍內活動”。[17]黨的十七大指出：“加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。”[10]10黨的十八大要求：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”[11]在執政條件下，符合憲法和法律規定，才能產生合法的效力，才能為公眾所接受和認可。中國共產黨是執政黨，同時又是全國人民的領導核心，在國家生活中處于領導地位，但是，黨并不謀求凌駕于憲法和法律之上，并不謀求超越法律之外的特權。黨在國家中的執政地位來源于國家的憲法和法律，黨在國家中的執政方式必須符合國家的憲法和法律，黨在國家中的各種活動必須在憲法和法律允許的范圍之內。依法執政、依法施政是執政黨獲得公信力的前提，是獲得長期的社會支持和群眾擁護的基礎。

從政府的角度看，市場經濟是法制化的經濟，要保證市場在資源配置中的基礎性作用，不僅市場主體必須遵守市場經濟的內在運行軌跡、國家為維護市場的公平競爭而制定的各項法規，而且政府必須依法行政，不能濫用行政權力，任意干涉或非法干預市場經濟活動和純屬私人領域的事務。隨著公民維權意識的增強，政府必須轉變重權輕法的管理方式，嚴格行政，使法律成為維護政府權威和公民合法權利的唯一準繩，而且，還要嚴格控制政府立法的權限，防止部門立法。法治是公正和正義價值的體現，政府依法行政，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究，就會贏得公民的信賴。

四、發展科學政治

科學政治就是指政治符合自身固有的、不以任何人的意志為轉移的客觀規律。在科學知識日益普及的今天，一種不遵循自身固有的、不以任何人的意志為轉移的客觀規律的政治，即一種不科學的政治很難稱其為民主政治，很難獲得人們在民主取向、民主行為和民主效能上的支持。就此而言，要保證民主文化的健康發展，就需要我們發展科學政治。

發展科學政治，離不開科學理論的指導。馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀等都包含著科學的社會主義政治理論，因而都應該成為我國政治建設的理論指導。當前，尤其是要堅持用標志著中國化馬克思主義最新發展的科學發展觀指導政治建設。科學發展觀強調，“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。[18]按照科學發展觀，人類社會的發展和進步，從而社會主義社會的發展和進步，是經濟、政治、文化和社會諸領域的有機結合、相互作用的統一體，因此，社會主義社會的發展不應只局限于經濟方面，政治、文化和社會諸多領域都需要不斷發展，都需要不斷進步。就發展政治而言，需要在科學發展觀的指導下，在經濟、政治、文化和社會諸領域統一的視角下，研究政治體制面臨的新情況，解決政治體制中出現的新問題，以切實的政治實踐推動政治體制的發展。

發展科學政治，尤其需要政治體制的發展與中國社會技術形態轉型相適應。依據產業技術特征，可將人類社會形態劃分為漁獵社會——農業社會——工業社會——信息社會（也可稱作全面自動化社會、知識社會、后工業社會等）的演進系列，稱之為社會技術形態轉型。需要強調的是，當前，中國社會技術形態轉型表現為由農業社會向工業社會、信息社會轉型的雙重轉型，就是說，在有些地區，主要表現為由農業社會向工業社會的轉型，而在有些地區，則主要表現為由工業社會向信息社會的轉型。與此雙重社會轉型相一致，政治體制中崇尚人格魅力、道德尺度的傳統權威要由富于科技理性、善于科學決策、具有創造性的權威來代替，由此，一部分知識精英、科技精英和科學管理精英可以成為政治體系重要部門的工作人員；政治行為的技術性和知識性更加突出，有條件的地方，像經濟特區等地的人們可以充分利用數字技術獲得政治信息，通過網上選舉、監督等實現政治信息化；政治理論研究不應僅僅拘泥于經典作家的結論，而要把眼光轉向中國現實政治生活，不再局限于政治價值判斷上，而且注重具體過程的設計和研究以及政治生活的創新和發展上。endprint

通過什么樣的體制來提高執政的效率，是發展科學政治的實質性問題。政治體制是否協調、合理、便捷、順暢、靈活，直接影響著政治體制的效率。為此，需要正確處理好國家機器各個部分之間的關系，合理配置公共權力，合理利用各種政治資源，通過機構改革和方法改進，最大化地保證政治體制的便捷、順暢、靈活，提高政治體制的運行效率。發展科學政治還要求我們綜合運用經濟、政治、法律、行政等各種手段，領導、管理國家和社會事務，推進決策的科學化，為此，需要建立健全一整套科學的決策機制和制度。對涉及經濟社會發展全局的重大事項，要廣泛征詢意見；對專業性、技術性較強的重大事項，要認真進行專家論證、技術咨詢和決策評估，建立健全多種形式的專家決策咨詢系統；對同群眾利益密切相關的重大事項，決策前要進行公示、舉行聽證。

五、發展績效政治

績效在此指發展經濟、改善公眾生活水平、保持社會公正及維護國內秩序方面的實際能力與效果。相應地，績效政治指政治體系具有發展經濟、改善公眾生活水平、保持社會公正及維護國內秩序方面的實際能力與效果。績效政治與政治體系民主合法性程度成正比關系。就此而言，績效政治與民主文化的關系為正相關。政治績效的顯著，將極大增強人民群眾對政治體系民主合法性的認同。在我國，發展績效政治，為民主文化提供所需的政治環境，主要是指提高政治績效和貫徹以人為本、推動經濟社會發展的政治績效檢驗標準。

很大程度上，強調提高政治績效的原因在于：目前，相對而言，我國政治體系規模龐大，效率低下，官僚主義嚴重，腐敗現象叢生已成不爭的事實，這些是引起公眾不滿的重要因素。提高政治績效，尤其要注意解決好與公眾切身利益相關的問題。需要指出的是，當今社會變遷中公眾的期望日趨復雜，中國政治不僅要保持經濟的發展和繁榮，滿足公眾的物質生活的需求，同時也要注意社會的全面發展，回應公眾不斷增長的各個方面的需求。改善政治績效需要實事求是的作風。我國是社會主義國家，理論上有著很高的目標。但作為一個人口巨大、國情復雜的發展中國家，解決許多問題的物質基礎還很有限。過往的經驗教訓表明，政治上脫離實際的過高承諾，會影響到績效的發揮。因此黨和政府要特別注重實事求是，而不是開空頭支票，以贏得公眾的理解和支持，贏得公眾對政治體系民主合法性程度的認同。

從“以人為本、執政為民”的政治理念出發，政治績效之根本在于以人為本、推動社會發展，因此，要把以人為本、推動社會發展作為檢驗政治績效的根本標準。而要貫徹這一根本標準，則主要在于，把評判政治績效的權利交給群眾。換言之，把評判政治績效的權利交給群眾，就意味著對這一根本標準的貫徹。為何要把評判政治績效的權利交給群眾？這可以通過毛澤東和黃炎培的一次著名對話來說明。早在新民主主義革命時期，在回答黃炎培的“中共諸君”能不能跳出黃“所親眼看到的”“所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉”這個“一人，一家，一團體，一地方，乃至一國，不少不少單位都沒有能跳出”的周期率問題時，[19]148毛澤東就已經說過：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[19]149在這次對話中，毛澤東把共產黨由西柏坡進北京城比喻為一場考試，考試合不合格，共產黨執政的績效如何，人民群眾最有評判權。當前，重溫毛澤東同志和黃炎培先生的對話，尤須注意要把評判黨和政府政治績效的權利交給群眾，只有這樣，黨和政府才能在群眾的評判中不斷取得新的政治績效，才能真正獲得群眾的認同和信任。

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[責任編輯：黎 峰]endprint