我國地方重大項目社會風險評估的現實困境與制度改進

季燕霞　石亞林

摘 要：重大項目具有顯著的外部性、公共性特征，需要在有效的社會監督和政府管理之下對項目建設可能帶來的環境和社會風險進行評估、制約。但是，在我國現實中，由于地方政府熱衷于GDP績效 、官員偏好主導地方公共決策等主客觀原因，重大項目的環境和社會風險評估更多表現為“做形式”、“走程序”。反思近年來國內高頻率發生的環境群體性事件的生成原因及社會效應，必須在重大項目社會風險控制的制度層面作出有效改進，具體而言：應當在項目決策中強制性嵌入社會風險評估，細分社會風險等級，重視異議權，調配相關利益者決策的比重，構建動態監測的糾錯機制。

關鍵詞：地方政府；重大項目；社會風險評估；風險控制；制度改進

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）04-0004-03

近年來我國環境群體性事件高頻率發生，其中較大部分是由于一些地方的重大投資或決策項目對周邊居民的生活環境、經濟利益造成事實的或潛在的損害，引發民眾維權抗爭。地方政府迫于公眾壓力，往往采取匆忙宣布永久性停建的方式以平息事端。這一行為客觀上不僅造成項目本身巨大的沉沒成本，也帶來經濟、政治、生態環境等多層次的社會成本，損害了政府公信力。為此，需要深刻反思我國地方政府在經濟發展模式及投資決策管理中存在的問題，有效推進重大投資項目社會風險評估制度建設，提高政府公共決策的科學性與合法性，增進社會和諧穩定。

一、我國地方重大項目社會風險評估面臨的現實困境

重大項目一般是指被國家或省市縣政府擬定的重大投資工程或涉及廣大群眾切身利益的重大決策，其對一定區域的經濟、社會、政治、文化、生態、環境具有廣泛影響。在“應然”意義上，重大項目決策不僅要系統研究項目自身的經濟收益與成本，還需要對可能產生的環境及社會穩定影響進行預測、分析和評估，制定相應對策和解決預案，以規避、控制、降低和應對可能產生的社會風險。

發達國家的項目評估自上世紀五十年代以來經歷了從注重財務評價，到推行社會費用效益分析、環境評價，再到強調社會評價的四個發展階段，[1]從單一的經濟評價遞進到經濟、技術、環境和社會因素的綜合評價，重視項目投資對社會帶來的貢獻與影響，從而為降低社會風險、實現項目的可持續發展提供保障。在現實中，對投資者來說，追求經濟利潤最大化的財務評價，可以說是一種出自內在本能的驅使，而進行環境和社會風險評估往往是應對外部壓力和社會需要，是迫于現實利益矛盾而作出的回應，一般都是在強有力的社會監督和政府監管之下進行的。

我國政府借鑒國外的相關經驗，早在2002年九屆全國人大常委會上就制定并頒布了《環境影響評價法》，規定在規劃通過和項目建設之前，都必須進行環境影響評價，預防因規劃和建設項目實施后對環境、居民健康造成不良影響。但是，近年來我國的環境利益沖突卻不斷加劇，環境群體性事件以29%的速度遞增，[2]嚴重影響了社會穩定，引起公共輿論的高度關注。對重大項目進行社會風險評估，預防和控制利益沖突成為社會和諧發展的迫切要求。必須看到，目前我國地方性重大項目進行環境影響及社會風險評估面臨諸多困境和制約因素。

首先，地方政府熱衷于投資項目的經濟效益，有意或無意地忽略環境及社會風險評估。我國經濟運行的一個重要現實是分稅制下地方政府追求GDP和財政稅收績效，熱衷于重大項目投資，不斷加大招商引資力度，甚至在一些同層級或地域相鄰的城市，地方政府間為爭奪投資項目的競爭常常達到相互攻訐的程度。在不少地方政府的發展理念中，習慣性地將GDP增長等同于公共利益。對于能為轄區內帶來顯著GDP增長效應的一些重大項目投資論證要求不嚴格，一些政府部門甚至千方百計地幫助投資企業獲得項目審批權，投資項目的環境影響及社會風險評估更多地表現為“做形式”、“走程序”。縱觀最近幾年全國各地的環境群體性事件，不難發現這樣的事實，即造成環境嚴重污染的企業往往都是能給當地經濟發展帶來巨大推動、能為地方政府帶來大量稅收的企業。甚至在一些地方，政府的重要財政來源就是此類高污染、高耗能的企業。“在科學發展觀提出之前，我國的環境污染大都是政府允許、認同、支持的污染。”[3]在近年來我國波瀾迭起的PX項目群體事件中，地方政府出于對此所蘊含的巨大經濟利益的考量，積極地試圖新建或在原有的化工生產基礎上嫁接PX項目，而民眾出于環境和健康權益的維護對其進行強烈抗議，令人關注的是其中不少項目都堂而皇之地通過了所謂的環境影響評估。一些地方政府對政策公正、司法公平、公民權利、生態環境保護等社會利益要求，由于不能立即帶來直接經濟利益常常有意或無意地予以忽視。

其次，地方主要領導干部的偏好常常主導項目投資和公共決策。重大工程或公共項目建設的目的在于維護和增進社會公共利益，只有民眾參與下的公共項目建設決策才能貼近民眾的愿望，反映社會的實際需求。而我國地方公共項目建設，普遍地表現出行政主導力量較強、公眾參與力量較弱的特征。在現實中，由于政府管理體制運行中存在責任不清、權責不明、追究不嚴的事實，加之政府績效考核注重顯性成績，助長了干部急功近利的傾向。一些官員依據自己的偏好推行公共決策，特別是“一把手”的偏好直接決定公共項目的建設或改造。一些投資決策實際上是一種聲音說話，是少數人或個別人拍板的結果，不可避免地帶來了環境公害工程、半截子工程、“豆腐渣”工程。

第三，評估指標不夠系統，多強調項目的可行性，缺少不可行性論證。重大工程建設項目除了自身的經濟、技術風險，還可能產生在土地征用、房屋拆遷、安置保障、環境改變、相關利益者價值沖突等敏感問題上，極易引發利益矛盾和群體性事件等社會風險。而我國地方政府重大投資項目的評估指標多強調了項目在經濟與技術上的可行性分析，對于項目可能帶來的環境及民眾心理的影響則缺少足夠調研和“不可行性”分析。一些重大項目更是存在“決策在先，評估在后”的問題，正如國內輿論媒體所描述的，“在地方公共物品供給決策中很少有‘不可行的項目，因為領導的意志常常在項目論證之前就已建立”。[4]endprint

第四，項目評估多注重靜態效應，忽視動態跟蹤監測與調整。重大項目大都涉及面廣，且影響深遠，需要分析、識別、預測在項目建設之前、之中、之后不同階段可能出現的問題，進行風險控制的動態研究。而在我國不少地方政府主導的投資項目多注重短期效應分析，且一評了之，低估社會心態變化可能帶來的影響以及項目建設中存在的風險變化，忽視動態監測與調整。

二、強化重大項目社會風險評估制度建設的客觀依據

重大項目社會風險評估一般需要考慮兩個關鍵因素：其一是看項目建設是否具備外部支持環境，即在現有的經濟、政治、文化、社會條件下，項目所在地的群眾對項目是否具有足夠的承受力，所建項目對社會成員是否帶來較好的主觀感受；其二是看項目決策本身合理性與合法性，也就是是否順應了民心和民意，是否可能加劇當地社會利益矛盾。強化政府對重大項目社會風險評估的監管，推進風險評估制度建設，是社會發展和時代賦予政府的使命，是責任政府的重要體現。具體而言：

首先，重大項目具有顯著的外部性、公共性，處置不當會引發社會政治風險。無論是重大工程項目建設還是公共政策制定，在不同程度上都事關人民群眾的切身利益，具有很強的外部性、公共性，因而備受社會關注。如前所述，我國地方政府往往更多地注重并竭力宣傳項目投資在稅收、就業等方面帶來的正效應，忽視項目生產可能產生的負效應，導致利益矛盾尖銳化。在江蘇啟東“7.27事件”發生之前的數年時間里，當地民眾曾通過集體上訪、公益訴訟等各種合法渠道表達意見和利益訴求，卻未能得到當地政府的重視和有效回應，累積了社會怨恨，直至爆發大規模群眾抗議。一些地方的決策部門把聽證會開成了“通知會”、“告知會”。更有甚者，在聽證代表上做手腳，或在聽證會程序上設置障礙。類似這樣的聽證會已經失去了實際意義，代表不了真正的民意。事實充分表明，當政府決策的制定和調整缺乏程序化、制度化的運作，老百姓的利益表達缺乏順暢的通道，就容易出現非程序化乃至暴力表達的局面。什邡、啟東事件迫使地方政府做出“停建”抉擇，其負面影響是多方面的，使公眾認為地方政府當初作出的決策是違反公共利益的，同時，也會強化如此一種政治邏輯推斷，即只要出現大規模抗議，將問題公開化，引起社會公眾的廣泛關注，形成強大的輿論壓力，政府就會立刻改變決定，所謂“不鬧不解決，大鬧大解決”。這樣的觀點和社會印象如果由點連成片，將會給我國社會帶來嚴峻的政治風險。

從根本上說，公共利益決策的過程應當建立在公民與政府的良性互動基礎之上，需要公民理性表達訴求，更需要政府成為責任政府、透明政府。因此，很有必要從這些現實的矛盾和問題中吸取教訓，反思地方公共決策的模式。在引進一些產業和項目時，是否盡了最大努力把環境風險降到最低，是否開展環境評估的同時也充分考慮了“社會風險評估”，選址、興建與運營各環節是否做到了科學論證、公開透明、充分溝通，進而得到大部分群眾的認同和支持。

其次，后物質主義價值觀發軔，公民的權利意識日益增強，成為我國民主政治發展的重要推助。當人均物質財富增長到一定階段，社會的價值追求就會發生相應變化。現代政治學的實證研究揭示，當人均GDP超過3000美元，人們所關注的權利開始向經濟以外的更多領域延伸，不僅關注個體自我的生存與發展，也關注社會的公平與正義，關注社會道德、生態環境、生活質量，關注自我表達、自我實現的民主政治制度，等等。目前我國人均GDP已超過5000美元，被政治學家英格爾哈特稱之為“后物質主義的價值觀”正在我國逐步發軔。[5]我國公民權利意識不斷增強還表現為他們突破了過去封閉、狹隘的眼界，以人類文明進步為標尺來評價本國經濟社會發展，評價政府公共服務，對政府管理提出了更高的要求。

近年來由環境利益矛盾引發的群體性事件高頻率發生，意味著我國社會發展已進入了一個環境高風險的階段。應對這一風險，在經濟發展和環境承載、公民滿意之間尋求平衡點，成為執政者最嚴峻的挑戰之一。從國際經驗來看，在環境保護這一公共事務上，市場機制是失靈的，而轉型期的政府對公共事務的管理往往顯得力不從心。公眾是環境最大的利益相關人，擁有保護環境的最大動機，只要有合適的渠道，就能釋放出巨大能量。在重大項目的決策與管理過程中公開環境影響及社會風險評估報告，充分吸納公眾參與，傾聽民意，接受社會監督，不僅維系著政府行政的合法性，還將提高公眾對政府政策的認同度，提升民眾的公共道德素質。“環境影響評價報告不應只是上項目需要的‘通行證，而應該是呈遞給公眾的環境承諾書，更是提升社會環境認知的環保教科書。”[6]

再次，轉變經濟增長方式，切實貫徹科學發展觀，是政府擔當的現實重任。中國共產黨深刻把握國內外的經濟形勢和發展趨勢，十八大報告對科學發展觀給予了最新定位，提出科學發展觀不僅僅是經濟社會發展的指導方針，而且也是全面建成小康社會和推進社會主義現代化建設的理論指導。但是，不可否認，現實中不少地方和部門對科學發展觀落實不到位，有悖科學發展精神的觀點和做法還較為普遍，表現為：片面追求經濟發展速度的提升和經濟總量的擴大；輕率上馬重大項目，以破壞生態環境、透支自然資源的方式發展經濟；注重顯性政績，輕視民心民意和經濟可持續發展，導致社會矛盾復雜化、擴大化。

構建重大工程項目社會風險評估機制，及早發現問題，提出化解預案，通過民主決策，妥善解決重大工程項目施行中人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，預防和化解可能出現的社會穩定風險，最大限度地避免和減少因決策不慎重、時機不成熟、操作不規范引發社會矛盾和群體性事件，不僅有利于推進重大工程項目的順利實施，也是從源頭上預防和減少社會矛盾，促進社會和諧的必然要求。

三、重大項目社會風險評估制度改進的建議

我國正處在經濟和社會轉型發展的關鍵時期，實現發展理念從“經濟增長掛帥”到“以人為本”的根本轉變，需要有強有力的制度措施為保障。在重大項目決策過程中強制式地嵌入社會風險評估，對實現這一轉變具有極大的推助作用。我國一些地方和部門在此方面進行了積極的探索，如圓明園水域治理項目的“公告——討論——設計——開工”的施行程序和路徑，將項目建設可能產生的社會風險降低到了最小程度，成為我國公共工程項目民主化決策的典范。在基層政府的實踐中，浙江省溫嶺市一些鄉鎮在公共物品供給決策中推行協商民主、懇談民主，經過幾年的實踐，“人們發現了一條規律，不少領導要求上馬的項目沒有上，而通過民主懇談‘談出來的項目都上了。”[7]它表明在民主協商的政治消費模式下，公共物品的供給能真正回到民生利益需求的原點，而非出于地方政府和官員偏好所追求的政績工程、面子工程。endprint

借鑒國內外的相關經驗，進一步推動重大項目社會風險評估，在制度改進方面需要充分體現以下內容：

首先，科學確立社會風險評估的內容和指標體系。對評估內容的合法性、合理性、可行性、安全性、可控性進行量化，以直觀地認識風險大小，為項目決策提供客觀依據。社會風險級別的劃分，要綜合考慮利益相關者的范圍、對利益相關者的影響程度與持續時間、利益相關者對重大工程項目影響因素的接受程度等，依靠有經驗的專家采用定性和定量分析相結合方法，確定評估指標的相應權重，根據風險大小作出正確判斷。

其次，重視異議權，執行必要的不可行性論證。重大項目一般都涉及多方利益，會帶來近期和長期的復雜影響，有人贊同，也必然有人反對。需要重視異議權，在項目決策中引入爭議裁決原則。如果異議或反對比例達到或超過一半以上就應當予以高度重視。在論證項目可行性的同時，也應當執行必要的不可行性論證，權衡利弊后做出正確決策。應當清醒地看到，與傳統體制相比，公共治理范式下的政府決策或投資項目運作有了更多的外部制約因素，政府需要做更多的解釋與溝通，對項目計劃的調整、修改、完善工作也更為繁雜，政府作為公共利益的代表對社會現實矛盾需要進行更多的協調和平衡。

第三，擴大公眾參與，合理調配相關利益者的決策權重。政府對有矛盾和爭議的項目，應平衡各方利益訴求，而不能偏袒利益一方，甚至偏袒最強勢的一方。客觀地說，公眾對于重大項目總處在信息劣勢一方，信息不對稱必然會蘊含道德風險。吸收公眾參與重大項目的論證、設計，可以保障公眾知情權、參與權和決策權，降低道德風險。事實證明，在封閉的、不夠透明的決策和審批程序以及外部監督缺失的情況下，公眾的環境利益常常難以得到有效保護。因此，應在重大項目決策中合理分配利益相關者權重比例，保障利益相關者的知情權、監督權。

第四，動態監測，及時調整項目施行方案。不少地方政府在重大項目評估和建設中存在著注重物質和經濟要素而忽視利益相關者的感受，強調項目進展而淡化項目建設的生態與社會環境影響分析，多算計局部和眼前利益而較少考慮整體和長遠利益，多為靜態式的單次評估而較少有動態式的多次評估等傾向，嚴重制約了經濟可持續發展，也損害了政府信譽。為此，要建立重大項目動態評估制度，對項目施行過程中出現的新矛盾、新問題及時進行研究，調整對策措施，完善實施方案，確保將各類社會穩定風險隱患消除在萌芽狀態。

第五，完善重大項目評估和決策的問責制度，構建糾錯機制。重大項目決策應是一個由諸多環節構成的過程，包括問題認定、明確目標、設計方案、優選方案、實施方案、追蹤反饋、發現問題、修正決策、完善目標等等，要求社會能建立一個程序性的模式，不僅立項之前要有公開的討論、博弈及成本和風險分析，施行之后也應當有項目的社會效益評價和問責。而在我國地方，目前還比較普遍地存在著這樣一種現象：官員好大喜功，依據自己的偏好推行公共決策，乃至“一把手”的偏好可以直接圈定項目，造成的成本或損失卻要由民眾和社會來承擔，這是一種極大的社會不公。為此，需要強化政府及投資企業的責任管理，完善問責制度，從嚴查處重大項目評估與決策中的違規、違紀行為。同時，要積極推進微觀層面的民主協商制度建設，提升利益相關者的監督力度。借助體制內和體制外的多重糾錯機制，使重大項目能更好地貼近民意，增進社會福祉。

參考文獻：

[1]胡永銓.基于和諧發展觀的項目社會評價體系研究[J].科技進步與對策，2006，（1）.

[2]王姝.近年來我國環境群體性事件年均遞增29%[N].新京報，2012-10-27.

[3]鞠靖.給基層環保官員更大空間——一位資深省環保局局長的15年心歷[N].南方周末，2007-03-22.

[4]胡印斌.城市建設應體現民意訴求[N].光明日報，2012-10-08（2）.

[5]陶昭文.后物質主義及其在中國的發軔[J].毛澤東鄧小平理論研究，2008，（6）.

[6]金蒼.凝聚環境共識需要更多耐心[N].人民日報，2013-06-28（5）.

[7]陸健.民主懇談激活鄉鎮人大[N].光明日報，2012-09-12（13）.

[責任編輯：黎 峰]endprint