“普惠”+“待惠”：對計劃生育特殊家庭的特別關愛

萬東良+王春林

黨的十八屆三中全會啟動實施“單獨二孩”政策，被稱為全面深化改革帶來的民生實惠。我國嚴格執行計劃生育政策30多年取得顯著成效的同時，也產生了100多萬獨生子女死亡或者嚴重傷殘的特殊家庭，并已日漸成為包括黨和政府在內的社會各界高度關注的社會問題。中共重慶市渝北區委黨校與區人口計生委合作調研，發現計生特殊家庭有獨特之處，期待黨和政府以及社會各界多加關愛，建議構建具有“普惠+特惠”特點的計生特殊家庭特別關愛社會服務保障體系，進一步加大特別關愛力度，切實解決現實困難，使其安享幸福晚年，度過特殊人生。

一、特殊：計劃生育特殊家庭有別于常規家庭

本課題調研的計劃生育特殊家庭，是指獨生子女死亡或三級及其以上傷殘（以下稱“嚴重傷殘”），又沒有生育或者領養小孩，夫妻年齡在49歲以上的家庭。可見，計劃生育特殊家庭最大的特殊之處，就是獨生子女死亡或嚴重傷殘。由此，帶來了一系列有別于常規家庭的特殊之處：

（一）遭遇精神的、生活的巨大打擊

獨生子女死亡或嚴重傷殘給家庭帶來的災難是巨大的，涉及物質、精神、生活等多個方面。這些家庭大多歷經社會發展的曲折與起伏，又遭遇喪子或者子女嚴重傷殘之痛，經受了難以想象的精神痛苦，還要面對養老缺乏保障的艱難前景。在與獨生子女死亡的父母座談時，有的哭泣，有的唉嘆，更多的是擔心害怕，逐漸年邁多病，生活無人照料、沒人養老送終，甚至孤獨生病無人簽字做手術……參與問卷調查的社會大眾認為，獨生子女死亡或嚴重傷殘給家庭帶來的精神災難是最主要的，達到46.47%，還有51.45%的人認為以上災害全部具有。獨生子女死亡的父母作為當事人，比社會大眾感受更加深刻，有82.05%的人認為以上災難全部具有，高出社會大眾30個百分點。

（二）遭遇情感寄托、養老傳承等現實的具體問題

子女是父母血脈的傳承，情感的寄托，生命的希望，以及養老的重要依靠。獨生子女一旦遭遇死亡或者嚴重傷殘，母親又不能再生育，這些家庭步入中老年后，一系列現實而具體的問題就擺到了面前：養老問題、精神問題、經濟問題、康復護理問題、沒有后人相傳問題等最為突出（見下表）。這些實際困難，負面影響大，個人訴求十分迫切。

（三）家庭面臨的經濟問題具有差異性

獨生子女死亡或者嚴重傷殘，在經濟方面必然會給家庭帶來巨大損失，如孩子成長中的培養投入、傷殘孩子的治療與康復費用、孩子未來對父母的預期贍養資助等。由于各自家庭經濟情況的差別，即使獨生子女發生死亡或者嚴重傷殘的情況，父母對此的關注點也各有側重。家庭經濟條件稍好一點的家庭，發生獨生子女死亡或者嚴重傷殘情況，更多的是關注精神問題、長遠的養老問題。從走訪和座談交流的情況看，部分經濟比較困難的獨生子女死亡或者嚴重傷殘家庭，仍然面臨著經濟上的巨大損失與壓力。有的甚至考慮不到精神層面的問題，也顧及不了養老的問題，每天面對的是如何解決好溫飽問題。無論是獨生子女死亡還是嚴重傷殘，給家庭帶來的現實經濟問題，作為當事人，獨生子女死亡父母的認識比普通社會大眾明顯深刻。

二、期待：更加關愛計劃生育特殊家庭

黨中央、國務院和各級黨委、政府充分肯定獨生子女死亡或者嚴重傷殘家庭為國家經濟社會健康發展做出的巨大貢獻，已經初步建立起了獨生子女死亡或嚴重傷殘家庭特別扶助制度，并與其他相關制度一起，初步架構起解決計劃生育特殊家庭實際困難的制度保障。重慶市屬于獨生子女死亡或者嚴重傷殘家庭特別扶助制度的首批試點地區之一，包括國家部分計劃生育家庭特別扶助，重慶市獨生子女四級以下傷殘家庭定額扶助和農村參合補助三個方面。2008年1月1日起到現在，女方年滿49周歲的城鄉獨生子女死亡夫妻，特別扶助金提高到每人每月260元，直到亡故為止；城鄉獨生子女嚴重殘疾家庭夫妻雙方的特別扶助標準是每人每月230元，直到子女康復為止。

渝北區結合自身實際，加大了特別扶助力度，對獨生子女傷殘或死亡家庭實行一次性1000元補助和每年每人600元的定額扶助政策。2013年5月21日，渝北區頒發了《關于實施流動人口關懷照顧政策和建立計劃生育特殊家庭關愛制度的通知》（渝北府辦發〔2013〕49號），實施計劃生育家庭臨時困難救助制度，計生失獨家庭父母每3年自主進行一次每人600元的健康檢查，把享受特別扶助的失獨家庭全部納入元旦春節走訪慰問對象。渝北區獨生子女嚴重傷殘或死亡家庭的夫妻，在享受特別扶助的同時，低于低保線的納入低保；年老時依法享有新型農村社會養老保險的基礎養老金；符合社會優撫條件的，享有相應的優撫待遇。獲得特別扶助金的家庭，不因此而影響其享受其他相關的社會保障待遇，比如在核算城鄉居民最低生活收入時，特別扶助金不記入家庭收入；特別扶助金、獨生子女死亡父母的體檢費免交個稅，也不計入家庭收入抵扣低保補助。

盡管有黨和政府、基層組織、社會各界等多方面的關注與行動，但總體上對獨生子女死亡或嚴重傷殘家庭的關愛還是初步的，存在有待建立、有待深化、有待完善的諸多問題。從政府的特別扶助看，計劃生育已經嚴格執行30多年后的今天，尚未在國家層面形成較為完善的、科學的基本制度；對獨生子女死亡或嚴重傷殘家庭的特別扶助制度雖然事實上已在全國施行，但是國家層面仍然處于試點之中，并未正式確立起來；特別扶助標準普遍很低，盡管部分地方適當有所提高，但與當地的年平均收入，甚至低保標準相比，仍然相差甚遠；扶助的對象是年滿49歲以上的中老年群體，而獨生子女死亡或者嚴重傷殘，但母親未達到49周歲的群體則沒有覆蓋。況且，目前政府的特別扶助主要停留在物質方面，至于精神慰藉、社會引導等方面的工作仍然不夠，普遍缺少對獨生子女死亡或嚴重傷殘家庭參加的社團組織的日常經費支持。

調查發現，社會大眾對獨生子女死亡或嚴重傷殘家庭的關愛增多，但總體不夠，比較缺乏；從目前的經濟社會發展水平來看，重慶市對計劃生育特殊家庭的特別扶助金標準偏低。endprint

在走訪和座談會中，獨生子女死亡父母中大多數人希望能夠集中居住養老，要么是住公租房，要么是住公益性的養老公寓，甚至在政府的優惠下自籌資金修建養老公寓。普遍希望政府出臺政策，解決獨生子女死亡父母老伴先走后，孤獨老人住院手術、住敬老院需要簽字等問題；希望基層公共組織、社區、社團組織等能夠主動想到他們，并提供必要的日常生活服務和心理、精神方面的服務；還希望能夠立法，在政策、法律方面獲得一個類似于“空巢老人”一樣的恰當稱呼，依法保護其合法權益；希望提高特別扶助金標準，不應收取電視收視費和物業管理費，由政府供養年滿60周歲的失獨老人；也希望親朋好友、社會群眾對他們能夠有所尊重。

三、建議：構建“普惠+特惠”的特別關愛社會服務保障體系

特別扶助制度是計劃生育基本國策的一項配套政策，是國家為保障獨生子女死亡或嚴重傷殘家庭的特殊利益而建立的一項保障制度，是一項順民意、辦民事、解民憂、得民心的務實舉措。為此，與經濟社會發展相適應、與人民群眾的期盼相呼應，課題組建議按照“政府為主、部門協同、社會參與”的原則，構建“以法定政策為依據，以地方政策為重點、以公共財政為支撐、以社會組織為依托”，具有“普惠+特惠”特點的計劃生育特殊家庭特別關愛社會服務保障體系，進一步加大特別關愛力度，切實解決現實困難，使其安享幸福晚年，度過特殊人生。

（一）政府主動作為，建立特別扶助標準動態調整機制

各級政府履行法定義務，回應廣大人民群眾的期待，應當不斷主動作為，可以側重從政策架構、利益保障、扶助標準等方面發揮作用，建立特別扶助標準動態調整機制。

在政策架構上，計劃生育特別扶助政策可以整合計劃生育、民生幫扶、社會治理、公共服務采購等相關政策。因為計劃生育特別扶助制度具有獨特性，是國家對獨生子女死亡傷殘家庭的補償、救助與保障，與相關社會保障制度的政策目標不同，不能相互替代，而應相互銜接、整合。

在利益保障上，除了依法保障獨生子女嚴重傷殘或死亡家庭夫妻享有特別扶助和基本社保的待遇外，還應當對他們參加的合法社團組織給予一定資助，保證其正常開展活動，創造相互慰藉攙扶的環境條件；可以比照“三無”人員，率先實施為獨生子女死亡的老年父母保障養老，公辦養老機構要降低收費標準，優先解決自愿入住人員的養老問題，減免或補貼一定費用，負責給他們收養送終。

在扶助標準上，從目前的經濟社會發展水平來看，重慶市特別扶助金標準偏低。參照低保標準和城鄉居民平均收入水平，接受調查的同志普遍認為，特別扶助金標準應當對具體家庭實際收入進行補差，達到城鄉居民平均收入。獨生子女死亡父母主要傾向于每月500元，并逐年每月遞增1.5%的標準。獨生子女嚴重傷殘或者死亡家庭面臨的困難和問題，與烈屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬等相似，可以考慮參照城鎮農村病故軍人遺屬定期撫恤金來擬定特別扶助金標準，并建立特別扶助標準動態調整機制。

（二）社會及時關愛，培育扶危濟困的良好風氣

目前，社會大眾對計劃生育特殊家庭了解不夠、關注不夠，關愛也不夠，甚至還有20.47%的社會大眾，沒有想過獨生子女死亡或嚴重傷殘會給家庭帶來巨大的災難。為此，對計劃生育特殊家庭的關愛扶助，除了各級政府要發揮主導作用外，希望社會各方面及時發揮各自作用，奉獻特別的關愛，培育扶危濟困的良好風氣。

調查得知，關愛扶助計劃生育特殊家庭，社會大眾有意愿，受助對象有期待。只要能夠有效的聯結，就一定會匯聚成宏大的愛的海洋，培育起扶危濟困的良好社會新風氣。比如，開展親情關懷，為豐富計劃生育特殊家庭精神需求創造條件，可依托居家養老服務中心（站），建設幫扶行動場所，引導特殊家庭老年人參與各類健身、文娛、游覽和公益活動，對行動不便的老人上門開展醫療服務或陪護到醫院檢查治療。開展社區鄰里幫扶服務，比如成立社區心貼心老年人服務中心，免費為年邁老人提供家政服務；成立社區喪葬服務志愿者隊伍，幫助親情送終。團委、婦聯、計生協會等群團組織，可以組織志愿者與有需求的特殊家庭老人結對，開展生活照料、心理關愛、精神慰藉、物質幫扶、法律援助等服務。組織同伴連心服務，讓有類似情況的同伴相互慰藉，相互幫助，共同走出心靈陰影。

（三）采取多項舉措，減少計劃生育風險

特殊計劃生育家庭的大量出現，是國家實行計劃生育政策的負產品。如何規避、化解、降低獨生子女死亡或嚴重傷殘家庭的風險，不同社會群體的認識，既有比較一致的地方，也有比較明顯的差異。社會大眾對此關注度高，希望放開生二胎政策，普遍可以生育兩個孩子；為符合條件領養子女的家庭牽線搭橋，免除領養公證費。獨生子女死亡父母具有切身感受，主要是考慮當下的現實情況，特別強調需要經濟上救助。

鑒于客觀上存在著獨生子女死亡或嚴重傷殘家庭的風險，主觀上需要給予規避、化解、降低，課題組建議在計劃生育的數量、環節、技術服務等方面予以強化，在法律政策、體制機制上予以傾斜，在孩子的日常監護、人身保險上予以完善，在社會上多予關愛呵護，在教育引導上增強孩子的自我保護。

十八屆三中全會要求啟動實施“單獨二孩”政策，就是對廣大人民群眾強烈期待的明確回應。2014年一旦重慶市具體的“單獨二孩”政策出臺后，要認真組織落實，確保有序到位，把好事做好做實，成為增添發展的新動力。

對特殊計劃生育家庭，衛生計生部門可以為他們開設綠色通道，發放愛心卡，并聯網各公辦醫療機構，為持卡人提供種種醫療便利，如提供掛號、就診、住院等優先服務。同時，衛生部門可以根據特殊計生家庭的實際情況，為符合條件有意再生育對象優先提供心理咨詢、生育力評估、再生育指導、不孕不育診斷和治療等服務，具備條件的，還可組織社區衛生服務中心醫生定期上門開展診療和體檢服務。

作者：萬東良，重慶市渝北區人口計生委主任

王春林，重慶市渝北區委黨校副教授

責任編輯：馬 健endprint