烏克蘭經濟新挑戰

弗拉基米爾·西登科

2014年2月底上臺的新一屆烏克蘭領導人，面臨著一系列重大挑戰，這將對他們的合法性程度、公眾支持率、執政權力起決定性作用。現在烏克蘭所面對的極端困難是由舊政府延續下來的獨特經濟和金融秩序混亂，伴隨著憲法組織模式方面日益增長的政治沖突所引致的。由相當顯著的文化差異所致的深刻政治分歧，也帶來了危險的分裂主義運動的萌芽。

3月16日-30日舉行的由民主衛士公共協會主辦、IlkoKucheriv民主行動基金會參與的烏克蘭全國意見調查顯示，南烏克蘭地區人口的48%和東烏克蘭地區人口的35.9%（由頓涅茨克和盧漢斯克地區組成的頓巴斯人口中有57.7%）之間存在深刻的政治矛盾、語言和文化差異以及經濟地位不均衡，這些原因造成了各自觀點的差異。有高達42.8%的民眾把烏克蘭分裂的危險視為真實的，47.8%的民眾認為存在烏克蘭全部或部分領土被占領的危險。這也被認為是烏克蘭目前存在的最高級別的危險，緊隨其后的是經濟崩潰的風險（42.3%的民眾認為存在）。烏克蘭中部和東部居民更多考慮領土完整問題，南部和西部的居民對經濟崩潰更為擔憂。事實證明，政治分離主義在很大程度上根植于現在的經濟無序中，而不是地區文化差異的原因。

經濟有可能崩潰

上屆政府遺留下來的經濟狀況極為嚴峻。2014年3月27日，烏克蘭總理亞采紐克在向國會匯報的政府反危機措施計劃中對可能即將發生的經濟崩潰進行了詳細描述，報告中最令人擔心的部分如下：

1.巨額財政赤字。官方公布的716億格里夫納的整體政府財政支出計劃只是問題的一小部分。實際的財政赤字規模高達2890億格里夫納，主要包括：前期對2014年GDP的錯誤計算造成的對政府財政收入預期的嚴重高估（340億格里夫納）；對宏觀經濟基礎計算錯誤導致的社會保障基金損失（29億格里夫納）；單一財政賬戶中本國居民基金的“消失”，實際就是對政府公共資金的剽竊（798億格里夫納）；商業企業提前過渡繳納的稅收（373億格里夫納）；主要針對出口企業已交增值稅的延遲補償（216億格里夫納）；國有的國家原油和天然氣供應商NJSC NAFTOGAS的財務赤字（334億格里夫納）；地方政府財政赤字（92億格里夫納）。

2.嚴重的資本外逃。發生資本外逃主要是本國居民向國外離岸金融中心進行資本轉移，過去三年中烏克蘭資本外逃總量達700億美元。而烏克蘭要求的外國金融援助只有300-350億美元（約為資本外逃數量的一半）。

3.目前已高達8000億格里夫納的政府債務問題，尤其是國有企業債務問題。例如NJSC NAFTOGAS的債務高達850億格里夫納（77億美元），烏克蘭汽車與道路部門（Ukravtodor）的債務高達370億格里夫納，國家鐵路運輸局（Ukrzaliznytsia）的債務高達240億格里夫納。烏克蘭總債務水平在過去三年中翻倍，債務占GDP之比從36%上升至53%。53%的債務占GDP比重似乎不高，但考慮到烏克蘭的經濟結構問題和其對俄羅斯出口份額下降的情況，烏克蘭歸還這些債務的能力是受質疑的。烏克蘭外債超過1425億美元（其中299億美元是政府債務，18億美元是中央銀行的債務）。到2014年末烏克蘭政府需要歸還的債務達90億美元，短期外債（一年之內進行償還）總量高達690億美元。目前烏政府缺少歸還外債的資源，這已經導致官方儲備的萎縮。截至3月末，官方外匯儲備為151億美元，僅為1.8個月進口所需水平，一般公認的官方外匯儲備最低值為3個月進口所需水平。

4.由于嚴重的金融壓力和政治風險，烏克蘭貨幣（格里夫納）開始帶有威脅性的迅速貶值，相對于基本國際貨幣已貶值50%。烏克蘭國家銀行對14家參與投機行為的商業銀行采取了強硬的行政措施（關閉銀行間外匯交易市場），格里夫納的匯率才稍微穩定下來。

5.由于面臨巨大金融風險和不確定性，以及預期到對俄出口的大幅下降（2014年前兩個月對俄出口同比下降30%，導致同期烏克蘭整體出口下降近10%），對近期宏觀經濟形勢的預測嚴重惡化：政府預測在反危機措施得以全面實施的情況下，今年GDP將下降3%；如果反危機措施不成功，GDP將下降10%，并出現政府債務違約事件。烏克蘭政治經濟研究智庫（Razumkov中心）的專家預測，在樂觀的情形下，GDP也將下降4.5%-5.0%。雪上加霜的是，這次經濟衰退會伴隨12%-14%左右的通貨膨脹率。

穩定措施和改革方案

在極為嚴重的經濟條件下，政府公布了緊急穩定措施和改革方案，主要聚焦于如下重點領域：

最緊急的任務是通過削減政府開支和提高政府收入，把2014年總體財政赤字降低至17%，從而穩定宏觀經濟。

為了削減政府支出，烏政府凍結了早期制定的最低工資和最低生活標準的提升，公布了政府投資支出計劃的深度削減計劃，同時計劃削減10%的政府支援（意味著削減兩萬四千個公務員職位）。措施還包括計劃售賣一半政府擁有的汽車工業園、政府不動產的大量私有化。政府也宣布部分公務員的特殊養老金計劃需要節制，很多政府補貼的費用必須大幅削減。

同時，在能源消費和公共事業補貼即將減少的背景下，政府計劃擴展社會保險支付系統。

為提高獲取財政收入的能力而進行的稅制變化和必要政府支出包括：使用自然資源的租金翻倍；生產汽油冷凝物的稅收提高；酒類和煙草生產的特別消費稅率大幅提高（提升幅度達25%，啤酒消費稅率提升幅度達42.5%）；擁有汽車的人會由于更高的注冊費用和部分商品消費稅提高而承擔更高的出行成本；水資源價格和生態稅收提升但是幅度不大；不動產（土地除外）稅收計算基礎改變，土地使用價格將稍微增長（大約每平方米土地提高0.02-0.33格里夫納，具體情況根據人口數量調整）；對于媒體、移動手機、互聯網服務非常重要的無線電頻譜使用稅將提高0.5%，用以為必要的養老金保險支出融資；購買外匯將引入0.5%的特別稅收；對于新進入市場的藥品征收7%的增值稅；國際郵資免稅額度由300歐元調低至150歐元。

政府決定恢復原先的累進收入稅制，在此稅制下越富有的人繳納越多的稅收。政府在現有15%的固定稅率體制下增加了17%、20%、25%、30%四檔稅率。超過每月10000格里夫納的養老金支出從現在起也需要納稅。

政府計劃把銀行賬戶和證券收入納入同樣的稅收體制，消除證券收入者的稅收優惠。

政府認識到宏觀經濟穩定措施本身并不能帶來預想的效果，因此同時采取結構改革措施。如果所有措施都順利實施，預計在2014年末經濟增長有所恢復，在2015年將更為明顯。

另一至關重要的改革是從憲法上進行分權，地區和地方政府的權力將大幅提升，地方政府完全受制于中央政府的制度將被廢棄。這一新制度將在烏克蘭新憲法中進行詳細闡釋和執行，其目的是為了更好地重新分配金融資源，使金融資源不再集中于中央政府層面，而是更多地由地區政府進行支配。

對經濟的大幅自由化和放松監管是烏克蘭政府的關鍵改革優先領域。政府已經準備并向國會提交了一整套20個法律草案，將改變烏克蘭的商業環境，削減和優化多種政府注冊程序。這些措施對于中小企業十分重要，對潛在的外國投資者也有正面影響。目前外國投資者由于烏克蘭不利的商業氣候而對其敬而遠之。在由世界銀行和國際金融集團發布的“2014年國家商業氣候指數”排名中，烏克蘭在189個國家中排名112位。

烏克蘭政府還將加強金融發展的基礎，引入由政府擔保債券這一新的金融運行機制，這一流動性很好的市場工具能夠為長期貸款提供擔保。通過這些手段，政府意圖重新恢復已交增值稅補償機制的活力，以及出口企業和投資者的金融活力。這些政府行為必須得到烏克蘭國家銀行的支持，烏克蘭國家銀行需要開展針對商業銀行的大規模再融資，解決商業銀行流動性不足的問題，擴展其貸款能力。

稅收體制改革也在積極地進行。政府計劃大幅減少稅種，通過消除上任政府設立的多種稅收保留和稅收優惠擴大稅基。

為了打擊腐敗，2014年4月10日，國會通過了一項新的政府采購相關法律，引入了與歐盟立法兼容的監管法規。其中的非歧視條款規定參與政府采購的本國和外國參與者必須在平等條件下進行競爭，并且都能自由獲取政府采購信息。

反腐敗行動還包括提高政府反腐機構效率。政府已經準備了創建金融調查局的法律草案，這一擬建機構將改變反腐工作分散在7個不同部門的局面。另有法律草案建議設立全國性的反貪局。

政府支持機制的改革必須以創造促進創新的競爭性環境為導向，而不是鼓勵使用過時的生產設備和能源效率低下的技術。在這方面，煤炭挖掘領域有望出臺深度調整政策。對消費進口天然氣的高度補貼會逐漸廢除，從而使能源價格反映市場狀況，刺激市場主體有效利用能源資源。

能源使用效率問題是促進經濟基礎部門現代化措施中的重要一環。這些措施將通過一系列以新技術為導向的政府項目逐步實施。其中，中央供暖系統的現代化通過目前正在談判的項目進行融資，涉及到世界銀行3.83億美元和歐洲投資銀行4億美元的貸款。

烏克蘭經濟結構調整的重要方向必須是其外部聯系在地理導向性上的重建，尤其要考慮到俄羅斯聯邦侵略性政策帶來的地緣政治風險。烏克蘭商品必須在俄羅斯和海關聯盟（CU）之外尋找出口市場。東亞和東南亞在市場替代方面對烏克蘭非常重要，它可能使在俄羅斯市場、海關聯盟地區出口面臨困難的烏克蘭企業恢復元氣。這些企業由于面臨貿易限制（食品生產行業）、進口替代政策限制或者供應鏈斷裂（機械制造企業）而倍受傷害。

外部援助

面對現在的金融困境，在沒有相當規模援助的條件下，烏克蘭幾乎不可能成功實施穩定和結構改革政策。目前，烏克蘭政府已通過談判得到頗為“豐盛”的外部金融援助，其中有些需特別注意：

IMF出于穩定宏觀經濟的目的而給出的可隨時使用的140-180億美元貸款，這項貸款的第一批（大約30億美元）馬上就會撥付。

世界銀行10億美元的財政貸款，預計2014年金融援助總量規模達30億美元。目前世界銀行投資和擔保的項目涵蓋供水和水收集、能源供應、公路基礎設施等領域。

歐盟詳細制定了一項高達110億歐元的7年期綜合金融援助項目。該項目涉及從歐盟財政資金中提出16.1億歐元用于宏觀金融援助（貸款）、15.65億歐元用于綜合發展援助（補助）。歐洲復興開發銀行貸款50億歐元，歐洲投資銀行貸款30億歐元。歐洲復興銀行和歐洲投資銀行共同為烏克蘭天然氣運輸系統現代化項目提供合計3.08億歐元資金支持。3月3日，烏克蘭批準為該項目提供6.1億歐元，資金來自歐盟宏觀金融援助計劃。

美國已批準政府購買烏克蘭在市場發行的債券10億美元，以幫助烏克蘭宏觀經濟融資。

加拿大為支持烏克蘭可持續發展、民主和高效的政府管理提供2.2億美元資金。

日本提供15億美元援助，包括為基輔附近的一個廢水收集站的現代化進行融資的11億美元。

如果這些金融援助計劃能夠合理使用，會在很大程度上促進烏克蘭經濟的結構優化，使其在長期更富有競爭力，朝向均衡經濟發展。這些措施主要幫助烏克蘭政府解決最為緊急和長期存在的經濟問題，例如能源使用低效、對環境問題的忽視、落后的政府管理和不正確的政府監管。

然而，這些措施對于支持建設烏克蘭在更為高級和技術密集領域的競爭力是不夠的。后者需要依靠烏政府自身努力以及烏克蘭的私營企業，這些企業需要學習如何進行戰略思考和采取戰略行動。

另一問題是烏克蘭與俄羅斯于2013年12月17日達成的援助協議的可能命運。這一協議計劃在兩年內向烏克蘭提供150億美元的援助，其中只有30億美元被上屆政府使用。烏克蘭并不拒絕使用這一援助，但是只能在分析其他外部融資方法的前提下才會考慮其可能性。然而，考慮到兩國之間出現軍事沖突的可能性，目前不太可能使用這一援助。

當然，可以想象在2014年5月25日總統大選之后，俄羅斯可能采取努力，在一定程度上改善其對烏政策，有可能從“大棒”變為“蘿卜”。那時，兩國之間金融合作協議可能（在一定的條件下）重新啟動。但烏克蘭在尋求大規模替代金融支持方面已做出如此大量努力，其領導層不太可能向俄羅斯提出的政治條件屈服。

非常清晰和確定的是，在俄羅斯吞并克里米亞、挑起烏克蘭東部地區暴亂之后，烏克蘭的多面外交政策已經走向了盡頭，至少其以往的歐盟-俄羅斯兩面外交政策已徹底失敗。在烏克蘭外交政策中歐盟這一方面似乎占據了絕對的統治地位，但實際上的情況更為復雜。

當然，融入歐盟依然是烏克蘭最為主要的優先戰略抉擇。然而，2013年底以來，歐盟在與烏克蘭的關系方面的政治表現基本低于烏民眾期望。在專家和大眾中都存在著這樣一種認識：歐盟不夠堅決，僅選擇低風險的行動模式，所以永遠落后于事件發展態勢。這方面，美國的政策更為積極和堅決，但是同樣不夠有效。

美國在烏克蘭的利益除了安全問題外，主要限制在能源和農業兩個方面。所以它大規模的干預主要在于這兩個領域。這樣的狀態已持續多年，在亞努科維奇率領的上任政府中亦是如此，他引進了美國雪佛龍能源公司在烏克蘭西部頁巖氣開采的高達100億美元的投資項目。但是在能源領域的合作也出現了一些新機會：其一是烏克蘭核電站核燃料供應由俄羅斯部分轉向美國西屋電氣公司；其二是消除美國對歐盟出口天然氣的障礙，以降低歐盟對俄羅斯天然氣供應的依賴。烏克蘭將參與到這個更為遠大的計劃當中。

盡管困難重重，但一切正在變得更為清晰，尤其是在日內瓦對烏克蘭問題的四方會談取得了令人半信半疑的成功后。日內瓦決議達成共識，烏克蘭必須主要依靠自身力量解決各種重要挑戰。在未來外交政策中找到能夠安撫烏克蘭東部和南部地區抗議運動的解決方案將是非常重要的。烏克蘭可能將與俄羅斯的經濟聯系部分轉為與中國或者與東亞和東南亞其他國家的經濟聯系。

在新政府領導下，2013年12月烏克蘭總統對華正式訪問的成果不會被廢除，因為這些外交成果代表了兩個國家之間的協議。中國與烏克蘭合作存在著許多沒有充分利用的領域，如飛機和火箭制造等高成本機械制造。另一可能的合作領域是聯合建造船只和鐵路機車。一種可能的合作方法是烏克蘭-中國-歐盟三方合作，新的技術解決方案、投資以及相對便宜但是合格的勞動力的結合可能帶來協同效應。

現在真正需要的是根據新的現實情況對烏克蘭和中國雙邊關系既定框架進行修正，充分考慮新的優先事務、更為嚴峻的現實障礙、更為有利的長期發展前景。