且實行且發展

○ 文／曹鳳中

●人們的環保意識與日俱增，《環保法》也必須與時俱進。 攝影/宋學功 范 明

從這次《環保法》修訂可以看出，中國《環境保護法》正在逐步形成一個比較完整、科學、合理的法律體系，已經成為中國環境保護和實施可持續發展的最為重要的基礎和支柱，已經成為中國社會主義法律體系中新興的、發展最為迅速的重要組成部分。

根據我國經濟發展的趨勢，人們開始追求舒適、優美、健康的生存環境。未來十年，我國的《環境保護法》還需要進一步發展。

納入戰略環境影響評價

戰略環境影響評價，就是對政策、規劃或計劃及其替代方案的環境影響，進行規范、系統、綜合的評價，結果應用于負有公共責任的決策中。它是在政策、規劃、計劃層次上及早協調環境與發展關系的決策和規劃手段。可以看出，戰略環評的突出特點是具有高層次性。但是，這么好的政策，我國目前卻實施不了。

戰略環評的主要阻力來自于部門利益沖突。戰略環評所注重的長期利益、全局利益，往往與重審批輕規劃的部門利益和短平快出業績的地方利益相沖突，致使很多地區和部門對這項工作不支持，并以種種理由逃避開展規劃環評的責任。我們想未來十年，可能就可以解決了。

實施全過程控制

項目環境影響評價，我國已經實施多年，卓有成效。

2007年以來，根據國務院有關工作部署要求，環境保護部組織有關工業行業協會和有關研究機構，開展了環境保護綜合名錄編制工作。綜合名錄共包含“高污染、高環境風險”產品，例如2012年頒布了596項，重污染工藝68項、環境友好工藝64項，環境保護專用設備28項。同時，環境保護部針對綜合名錄提出了七個方面的政策措施建議，特別是針對仍享受出口退稅優惠政策的53種“雙高”產品，仍在開展加工貿易的64種“雙高”產品，分別向有關部門提出了取消出口退稅、禁止加工貿易的建議。鼓勵企業采用環境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權重，并加大環境保護專用設備投資，達到以環境保護倒逼技術升級、優化經濟結構的目的。

這一政策未來十年將有巨大的進步，將變成從經濟發展的源頭（環境影響評價）到末端（產品）的全過程控制。

環境質量成為控制指標

新修訂的《環境保護法》，把總量控制作為控制目標。雖然總量控制缺乏科學性，但是卻有可實施性。根據發達國家的經驗，應當控制環境質量目標，例如，控制PM2.5。估計未來十年我國會逐步實施。

對于中國來說，今后經濟發展與環境保護的矛盾還會長期存在。如果將環境和資源作為與資金、自然資源并列的經濟發展中不可或缺的稀缺資源的話，保護環境就變成了一種追求經濟增長質量與效益的“經濟活動”，即通過計量各種稀缺資源的投入產出比來決定經濟活動的方式和強度。這是得不償失的，當然要舍棄。從這個角度而言，環境保護與中央一再強調的“轉變經濟增長方式”是一致的。事實上，也只有從這個角度看環保，才能真正統籌經濟建設和環境保護的關系。當然，這其中就必然涉及對環境、資源的定價問題。只有價格定得合適，才能既保證經濟增長又兼顧環境保護。

未來十年，政府行為會派生出外部負效應。在政府干預過程中，政府行為有時還會產生意想不到的后果，而政府對這種后果又缺乏控制力,集中體現在“政府政策失靈”和“政府管理失靈”兩個方面。“政府政策失靈”主要體現在政府控制和縮小環境資源的私人使用成本與社會利用成本之間差距的措施不力。“政府管理失靈”主要體現在經濟增長與生態環境發生沖突時,地方政府官員的政績沖動往往促使他們以犧牲生態環境為代價來確保經濟的增長。而政府一旦介入環境資源管理,又會導致獲利者、受損者與政府管理部門之間的博弈。

環保制度與公共制度銜接

相關公共制度是指國家的經濟政策、社會政策、政治政策、科教文衛政策等公共政策中與環保制度密切相關的制度或規則。環保制度與相關公共制度銜接不良,造成環境保護的管理制度缺位，加劇了環境資源供求緊張的矛盾。如環境保護綜合規劃、環境污染治理規劃,本來是各區域制定經濟和社會發展戰略、調整產業結構、進行生產力布局的依據之一，但現實中往往與各區域的相關公共制度脫節。這樣各區域在制定發展戰略時，往往缺乏對環境資源承載能力的考慮，一旦布局形成,產業結構定型后才發現環境承載力不足,再想進行結構與布局調整難度大、成本高,唯一的途徑就是以犧牲環境為代價。四川“陶都”夾江縣為此付出了慘重代價。

處理好經濟發展與環境保護的關系

外部效應是由市場失靈引起的。環境保護執法失靈還會發生，因為市場不能將生態資源的生態服務能力納入市場成本,然而更深刻的根源卻是私人利益與公共利益、局部利益與全局利益、眼前利益與長遠利益的矛盾。將外部效應內部化并使其進入市場,主要通過產權明晰化的途徑。但在制定和實行環保制度時，我們需要考慮更多的問題，才能維護整體利益和未來利益。現實社會中，利益是分散在各個層面的，如社會集團之間、地區之間乃至國家之間。保護環境僅僅依靠環保部門管制遠遠不夠的，必須建立一個超越環保風暴的制度機制，既能保證個體得益，又能促進集體理性的制度體系。

要達到這一目的，根本出路在于制度創新，制定新的環保政策和產業政策，盡量使環境資源的全部成本反映在產品價格中，實行污染者支付相應“生態環境凈化成本”或“生態環境損害成本”的制度。

值得注意的是，任何制度都只有在能夠實行的條件下才能發生作用。因此，在生態資源可持續利用的制度安排和實施機制上，我們需要得到市場參與主體的認可和接受，也就是說，政府機構、當前和未來生態資源的利用主體，以及越來越多的代表生態資源惡化受損者的非營利性組織，是否認可和在多大程度上接受這些制度及其實現手段，他們之間力量的抗衡最終將決定生態資源可持續利用制度的實施程度。事實上，這些力量之間的抗衡在本質上雖然表現為不同利益團體之間的一種博弈，但政府對生態資源利益關系的整合，創建生態資源可持續利用的制度體系，正是通過協調他們之間的討價還價來實現妥協與平衡的過程。誠然，現在的“生態危機”和“生態災難”已經受到政府與社會的普遍關注，然而政府的制度安排越影響利益團體，這些團體就越覺得政府的制度安排與自己的目的相關，也就越積極努力地去影響政府的決策。為了使國家和政府真正成為屬于整個社會的公共力量，不至于成為少數強勢利益團體的代言人，需要建立現代社會的有效機制，通過制度化的途徑接納社會成員的普遍參與。

總的來說，今后《環保法》的根本目標是逐步提高人民群眾的健康水平。建設美麗中國，必須積極回應并不斷滿足人民群眾日益強烈的環境訴求，才能全面提高生活質量、提升幸福指數，實現生產發展、生活富裕、生態良好的發展目標。