用法治思維創新社會治理體制機制

孫書俠??

摘 要：針對近年來我國出現的，各種社會矛盾多發高發，突發事件、極端事故不斷增多，政府管理手段失效、失靈的現狀 ，黨的十八大報告和十八屆三中全會《決定》提出：“要創新社會治理體制機制，堅持依法治理。”這就意著今后在社會治理中，要更多運用法治思維和法治模式，來指導、設計、社會治理體制機制的創新。根據社會治理體制機制創新各自不同的特點，具體分別應遵循以下不同的法治思維。

關鍵詞：法治思維；社會治理；創新社會治理體制機制

近年來，在我國政治經濟快速發展的同時，社會發展也因此進入了一個多糾紛、低燃點、高危機、強風險的特殊時期。昔日社會管理諸多常用的、管用的、好用的手段，今天卻不能用、不敢用、不頂用，幾十年來一貫制的傳統管理體制機制，今天在新的政治經濟環境下卻越來越不適用。對此，黨的十八大報告提出：“要加強和創新社會管理，更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。”十八屆三中全會《決定》又進一步指出：“要推進國家治理體系和治理能力現代化，創新社會治理體制機制，堅持依法治理，加強法制保障，……?！?/p>

“創新社會治理體制機制，堅持依法治理”，意味著今后社會治理應從傳統人治向現代法治，從唯行政手段向重法治手段，從紅頭文件至上，向法律、法規至上轉變。暗示著治理者在今后社會治理中，要用符合法治精神、法治原則、法治理念、法律邏輯的“法治思維”模式，來深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，以使各種資源要素的活力競相迸發，一切創造社會財富的源泉充分涌流。

一、創新社會治理體制應遵循的法治思維

創新社會治理體制，主要是對社會治理主體擁有的公權力權限、范圍和結構，進行界定、調整、和重構，主要涉及公權力架構的問題，重點是理順和優化公權力橫向和縱向之間的關系，以實現公權力優化配置。創新社會治理體制的最大特點，是在現代法治精神、法治原則的指導下，對現行不合理的法律秩序進行重構重建，因而在實踐中常常沒有直接而明確的法律依據，甚至表現為對現行法律規范的突破和違背。因此，這就要求社會治理主體在創新社會治理體制過程中，必須遵循以下法治思維。

（一）遵循公權力有限性思維。

遵循公權力有限性思維，是指在社會體制變更中，社會治理體制變更的決策者、執行者等相關主體，都必須清醒地認識到，任何一種公權力的功能都是有限的，不要企圖用公權力解決社會生活中的所有問題，也不要夢想讓某種單一公權力承擔所有公共治理職能。而應該將各種公權力合理配置在它最有能力解決的有限事務范圍內。

公權力有限性思維的法治理論基礎，是“國家輔助性治理原則”。即國家在社會治理中，公權力并非壟斷的治理主體，國家以外的社會組織、市場有優先治理權，只有在這些主體不能治理、不愿治理的前提下，國家才承擔治理任務。遵循這一法治思維，不僅可以糾正目前我國政治國家吞噬公民社會的危險，而且可以避免在治理體制變更中，政府大包大攬的愚蠢做法。

（二）遵循公權力合作性思維。

遵循公權力合作性思維，是指在社會治理體制變更中，由于單一公權力職能的有限性，因而在社會治理體制變更中，應努力促進各種公權力之間的合作和整合，充分發揮各種公權力之間相互補充、相互協調、相互促進、綜合克難的作用，最大限度地形成合作治理的有效格局。

公權力合作性思維的法治理論基礎，仍然是“國家輔助性治理原則”。該原則不僅是防止公權力無限擴大的依據，而且是構建公權力分工合作架構的前提和必然結果。合作治理的公權力架構，要求行政權的功能有所調整，行政機關不應是社會治理的唯一主體，而應成為社會治理最低標準的執行者，社會治理協調機制的召集者，社會治理體制框架的設定者。

（三）遵循公權力合法性思維。

遵循公權力合法性思維，是指在社會治理體制變更中，必須堅持任何一種公權力的創設和產生，都必須有實體法的依據或法律法規的授權，行政機關不得以任何非法和違法的方式來為自己創設社會治理權力，延長或擴大本部門、本機關的治理時限、治理范圍。更不得隨意委托或賦予某一組織或公民個人社會治理者的合法身份。

公權力合法性思維的法治理論基礎，是“職權法定原則”。“職權法定原則”，是一個寬嚴有別、等次有序的體系，它既是約束立法的原則，又是約束司法的原則，更是約束行政的原則。它依此分別體現為立法領域的“法律保留原則”，司法領域的“罪刑法定原則”，行政領域的“法律創制原則”，和社會領域的“依法自治原則”。當然，在今天創新社會治理體制的要求下，“職權法定原則”，則更多體現為對行政機關法律創制的約束。

（四）遵循公權力制約性思維。

遵循公權力制約性思維，是指在社會治理體制變更中，必須充分認識公權力的責任屬性，強調公權力權與責的統一。即有權必有責，用權受監督，越權受追究。使得每一種公權力都處于被監督的狀態，避免公權力運行的監督真空。

公權力制約性思維的法治理論基礎，是“分權制衡原則”。該原則強調構建公權力之間相互監督、相互制衡的社會治理體制。之所以在社會治理體制創新中要堅持這一原則，是因為奉行這一原則，可以從制度層面避免公權力過于集中，形成公權聯盟，而誘發公權集體腐敗。另外，實踐也證明，不受監督的權力必然滋生腐敗，“無監督即無權力”就像“無救濟即無權利”的法諺一樣，天經地義。

二、創新社會治理機制應遵循的法制思維

與社會治理體制創新相比，社會治理機制創新則更側重于公權力行使的具體問題，它是一種公權力的職能行為，主要形成公權力與私權利之間的公法關系。因此，社會治理機制如果存在問題，則更易引發社會公眾的不滿情緒，更可能損害黨和政府在人民群眾心目中的形象，最終導致政府失信，治理失靈。為此，在創新社會治理機制過程中，治理者必須遵循以下法治思維。

（一）遵循決策開放性思維。

遵循決策開放性思維，是指在社會治理決策過程中，社會治理主體應當采取各種途徑、各種方式，廣開言路、廣納善言，形成一種開放性的決策機制，以保證做出的決策，具有較高的民主性、科學性、實踐性和可接受性。

決策開放性思維的法治理論基礎，是“參與民主原則”。治理決策之所以要遵循這一原則，是因為“參與民主”相對于“代意民主”，更具有廣泛性、真實性。由于“代意民主”是通過間接選舉產生的代表來審定方案，制定法律，因而，代表在行使代意權的過程中，難免因諸多因素影響，而導致法律所包含的民主性不足。再加上執法過程中，執法者對法律理解的偏差，最終使法律所包含的有限民主性會進一步縮水。

（二）遵循執法合意性思維。

遵循執法合意性思維，是指在社會治理過程中，治理者對治理相對人作出行政處理決定時，要注意傾聽相對人的正確意見、采納他們的合理訴求、告知他們享有的法定權利，既要避免采取命令與服從的剛性手段，更要避免陷入命令與對抗的對峙困局。

執法合意性思維的法治理論基礎，是現代行政治理“法律優先原則”。在傳統高權行政時期，行政權以單方性、強制性為特征，擁有行政權的主體擁有絕對的、毋庸置疑的權威，相對方只是被管理的對象。然而隨著現代民主、服務行政理念的普及，社會治理不再是行政機關一方獨自掌控格局，而是由行政機關與行政相對人圍繞行政治理事務進行相互交流、合作、協商、博弈的過程。行政機關與行政相對人平等互動的“合意“行政行為，越來越成為社會治理的有效模式。

（三）遵循執法合理性思維。

遵循執法合理性思維，是指在社會治理執法中，社會治理主體不僅應追求合法性要求，嚴格執法，而且在社會治理執法中，要追求合理性要求。對涉及相對人合法權益的處理，要進行“利益分析、權利排序、和價值平衡”，以謀求最合理的行使自由裁量權。

執法合理性思維的法治理論基礎，是“比例原則”。它主要適用于存在較大自由裁量空間的社會治理執法行為?！氨壤瓌t”強調，如果社會治理行為可能對相對人權益造成不利影響時，治理者應該把這種不利影響限制在盡可能小的范圍和幅度內，保持過與責的適度比例。這樣可以防范社會治理主體濫用自由裁量權，以實現社會治理更高層面的公平與公正。

（四）遵循程序適當性思維。

遵循程序適當性思維，是指在社會治理執法過程中，治理者運用執法程序應當符合“程序正義”的要求。具體執法程序的繁與簡應當與治理事項的重要性、復雜性、位階性和廣泛性等相適應。既要避免程序正義不充分，又要防止程序的過度適用，而造成公共資源的浪費和效率降低。

執法程序適當性思維的法治理論基礎，是“正當程序原則”。盡管目前我國還沒有一部統一的行政程序法，但這一原則在一些單行行政程序法中，都有廣泛的體現。例如：在《行政許可法》中，因許可的種類不同，而分別設立了行政許可的普通程序和特別程序。在《行政處罰法》中，因處罰的種類、額度、事實的清楚程度等不同，而分別設立了行政處罰的普通程序和簡易程序。目前正在修訂的《行政訴訟法》草案，為了提高訴訟效率，降低訴訟成本，在原來只有普通程序的基礎上，也增設了簡易程序。今后，“正當程序原則”將會在更多的程序法中得到貫徹和運用。

在社會治理機制的創新中，除了要遵循以上法治思維以外，還要遵循“執法誠信度思維”，“執法廉潔性思維”。如果遇到應急社會治理執法，還要遵循“最低理性標準思維”、“最低權利保障思維”和“最低程序公正思維”。

總之，在今后社會治理中，只要我們認真貫徹黨的十八大報告和十八屆三中全會《決定》的精神，進一步解放思想，推進改革，用法治思維和法治方式破除各種體制機制障礙，就一定能扭轉目前社會治理面臨的種種困局，就一定能為黨和國家事業發展創造一個良好的社會環境，國家治理體系和治理能力現代化的目標也指日可待。

[參考文獻]

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