對我國探索實行官邸制的思考

趙偉??

摘 要：針對領導干部“以權謀房”的腐敗形式，黨的十八屆三中全會提出了探索實行官邸制的新觀點。探索實行官邸制對于遏制官員腐敗、保護人民利益，提升政府形象，有著極其重要的現(xiàn)實意義。我國實行官邸制，不僅可以借鑒西方國家官邸制的普通做法和經驗，同時需根據我國具體國情，實行符合我國發(fā)展的中國特色官邸制度，從而有效推動我國反腐工作的縱深發(fā)展。

關鍵詞：官邸制；遏制；腐敗

腐敗問題被認為是有損黨的肌體健康的問題，因而受到了黨和國家高度重視。針對領導干部違規(guī)建房，“以權謀房”的腐敗新形式，黨的十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》公報中提出了探索實行官邸制。“實現(xiàn)‘官邸制是遏制領導干部‘以權謀房的根本途徑。”[1]如何探索實行中國特色的“官邸制”，以便更好地推進反腐工作的縱深發(fā)展，已成為黨和國家急需解決的現(xiàn)實而又緊迫的課題。

一、我國提出探索實行官邸制的背景及意義

一般來說，所謂官邸制是指國家為具有一定級別的官員在任期間提供居住住所的一種制度，這些官員進駐官邸后，只有居住權卻沒有產權。官邸制并非陌生概念，不僅在國外已經實行多年，如：美國總統(tǒng)住的是白宮，英國首相住的是唐寧街十號；而且在中國古代，也有實行過官邸制度。“自秦漢以來，朝廷就開始對異地赴任官員提供住房，并且逐漸趨向制度化。”[2]其中時期東漢時期，國家官邸的規(guī)模是很龐大的，朝廷當時免費為官員提供住房；唐朝時期，朝廷為官的官員開始租住政府的官邸；宋朝時期繼承唐朝的官邸制，設立“房管局”來管理朝廷的官邸，“房管局”專門負責對官員租住的官邸進行修建、維護和租住；明朝時期的官邸制發(fā)生了很大變化，朝廷要求一次性買斷公房后，按照官職的大小給官員進行分配官邸。

新中國成立初期，我國沒有和其他國家那樣采取官邸制度，而是實行典型的福利分配制度。改革開放之后，我國公務員采取的是住房制度改革，經過十多年的探索和實踐，我國公務員住房制度改革取得很大的成果，但同時也暴露了不少問題：不少官員都涉及房產腐敗的問題，近些年來，很多被查處的腐敗官員或多或少都涉及了房產問題，比如：“原云南楚雄州州長楊紅衛(wèi)就擁有房產23套，原鐵道部部長劉志軍擁有房產竟多達374套等等。”[3]針對現(xiàn)階段領導干部“以權謀房”的腐敗問題，黨的十八屆三中全會明確提出了探索實行官邸制的觀點。具體而言，“官邸制在我國適用的范圍主要涉及四類人群：一是黨和國家主要領導干部；二是省、自治區(qū)、直轄市等主要領導干部；三是市縣級主要領導干部；四是異地交流的領導干部。”[4]我國提出探索實行官邸制具有重要的意義。首先，探索實行官邸制，能夠強化了官員的權力制約和監(jiān)督機制，能夠有效遏制領導干部違規(guī)建房，是遏制領導干部“以權謀房”的根本途徑，進而有助于反腐工作的縱深發(fā)展。其次，官邸制是現(xiàn)代民主政治的產物，它維護著人民的根本利益，“可以有效地抑制國有資產流失，官員職位和住房問題掛鉤，形成‘鐵打的房子流水的官的制度，有助于節(jié)省國家資源。”[5]再次，探索實行官邸，有助于進一步維護黨和政府的良好形象，提升黨和國家的政治信任。總之，探索實行官邸制是一件順應我國當前經濟社會發(fā)展需要和政治體制改革需要的重大舉措。

二、國外實行官邸制的普遍做法及經驗

探索實行官邸制是一項合乎民意的政策，既要根據自己的國情出發(fā)，同時也要借鑒國外官邸制的實踐經驗，在借鑒中不斷完善自身。我們可以美國、德國、法國等國家官邸制的基本經驗，尋求這些國家經驗方面的共同之處，以便進一步探索我國的官邸制。

第一，國外實行官邸制的普遍做法。美國是實行官邸制比較成熟的一個國家，憲法規(guī)定政府應該向全民選舉的聯(lián)邦、州以及市級主要的官員，比如：總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長、副州長和大城市或中等城市的市長等都要提供官邸，美國總統(tǒng)和各州州長必須住在官邸內，這些主要的官員在任職期間均可享用官邸，一旦任職期滿則必須從官邸中搬出，官邸內部設備和維修都由國家財政出資完成，年租金是一美元。德國的官邸制比起美國更加注重靈活性，德國官邸制實行對象是在任的高級公務員，總理是必須要住在官邸內的，其他政要是具有自己的選擇性，比如：德國聯(lián)邦政府的部長級別的官員可以選擇住在官邸內，也可以選擇自己購買或租房居住，另外，國家為官邸配備了輔助設備且承擔了一定的房租，聯(lián)邦政府出資去購買家具、負責維護官邸的一切事務，維護和保修有也有嚴格的規(guī)定。法國的官邸制比德國實行范圍要小，政府領導人外，其他的各部部長級領導是無法享受官邸制的待遇，但是各部部長擁有一定的住房補貼，國家對各部部長的補貼優(yōu)惠有明確的限制的，部長的住房面積一般最大不能超過八十平方米，如果部長家庭要按人口計算，每增加一位家庭成員，住房面積就可擴大二十平方米。

第二，國外實行官邸制的經驗。通過對美國、德國、法國等國實現(xiàn)官邸制的普遍做法的認真總結，不難發(fā)現(xiàn)，有以下可借鑒的經驗：一是這些主要發(fā)達國家基本上都實行了官邸制，政府官員在任職期間住進官邸后，當官員卸任后再從官邸中搬出去，雖然這些國家官邸制實行的范圍不是一致的，但起碼方式方法是基本相似的；二是這些西方發(fā)達國家除了采取官邸以外，還對部長級及以上級別的官員采取了“官宅制”，為這些主要官員在任職期間所提供住房的補貼，當官員卸任后“官宅制”就廢除；三是西方發(fā)達國家的官邸和官宅所有權都歸國家所有或出資租用，官邸內部結構設施的配置都是按照國家相關規(guī)定，國家負責承擔官邸的一切費用；四是國外官員的薪資、住房等待遇都是按照官邸制相關規(guī)定執(zhí)行的，官員要接受社會和公眾的監(jiān)督，還建立起完善的糾錯機制遏制國家政府高級官員牟取住房特權的腐敗。

三、我國實行官邸制的路徑思考

我國探索實行官邸制，不僅可以借鑒國外實現(xiàn)官邸制的普遍做法和基本經驗，同時也需根據我國具體國情，完善官邸制的各項相關制度。只有這樣，才能建立起探索符合我國具體實際的中國特色官邸制度。

第一，建立健全我國實行官邸制的立法管理。一是建立健全實行官邸制及其配套的法律法規(guī)。把官邸制納入公務員干部管理的法律法規(guī)中，用法律來保障官邸制的正常運行，對那些領導干部違規(guī)違紀的行為嚴厲追究，從根本上徹底杜絕官員住房腐敗，比如：說近期“要建立‘周轉房制度，它就是為從異地交流任職且本地無住房的領導干部配置公有的、不得由個人買賣的周轉房，領導干部所住的周轉房離任時必須及時清退，對違規(guī)違紀的領導干部要嚴格追究。”[6]二是加大對實行官邸制適用范圍和主體條件的立法管理。我國探索實行官邸制度絕不能照搬國外官邸制的模式，要結合我國官邸制適用對象進行劃分范圍和主體，“要明確我國官邸制的適用范圍和規(guī)則以及主體資格和條件因素，各級領導干部構建官邸的資金來源和構建面積，以及官邸的使用權和所有權關系問題；”[7]三是建立領導干部住房補貼制度管理。領導干部住房補貼制度使領導干部離職后有房可住，調查清楚后，要合理發(fā)放住房補貼，使他們的生活得到保障。

第二，建立完善的住房管理和監(jiān)察制度。對主要領導干部進行強有力的住房管理和監(jiān)察制度是我國探索實行官邸制的最有效的保證。領導干部“以權謀房”、某些官員私自占用公房的現(xiàn)象比比皆是，針對這種情況，要建立領導干部的住房申報制度和住房檔案信息公開系統(tǒng)，加強對領導干部房產動態(tài)管理跟蹤，只有完善嚴格的制度為實行官邸制保駕護航，官邸制治腐防腐的效果才更加明顯。一是在住房監(jiān)察方面，及時清理主要領導干部的現(xiàn)有住房情況，對多占住房的官員要責令限期清退，逾期不退的官員，可按照市場房租額進行加倍罰款，同時要根據領導干部管理程序辦法，“將其交由紀檢監(jiān)察部門嚴肅處理。二是在懲治管理方面，建立和健全領導干部住房腐敗的問責制，規(guī)定領導干部住房腐敗的問責對象、程序、內容和方法以及責任追究范圍，”[8]如針對目前我國一些領導干部住房腐敗形式的多樣性，要對各級領導干部現(xiàn)有的住房情況進行一次全方位檢查和徹底的清理，查找原因，進行分類處理。

第三，建立健全官邸制的監(jiān)督機制。主要領導干部在我國政府機關單位處于核心地位且擔任要職，最容易出現(xiàn)以權謀房、貪污腐敗的作風問題，現(xiàn)階段遏制住房腐敗很有效的一種方法就是要推進主要領導干部住房公開制度，這樣就更加完善官邸制的監(jiān)督機制，讓領導干部自覺的接受公眾和社會的監(jiān)督。在我國建立主要領導干部住房公開制度可以有效的監(jiān)督干部住房腐敗，一是要公開各個級別主要領導干部的住房情況，對那些違規(guī)超標建房的官員進行處罰，情節(jié)嚴重的要給予刑事處罰，同時要公開購房建房申報審批等程序；“二是要公開領導干部住房信息操作的具體內容，明確拓展領導干部住房公開的具體范圍，完善群眾對領導干部住房腐敗投訴舉報機制，”[9]重視網絡反腐在制度反腐中的重要性，切實保障人民群眾監(jiān)督干部住房的權利；三是要公開領導干部構建、交易買賣住房的情況以及個人資金來源的信息，對干部住房狀況要定期檢查，保障人民群眾對領導干部住房信息的通暢度，便于進行群眾監(jiān)督。

實行官邸制的實質就是要杜絕官員住房腐敗問題。為此，我們既要借鑒和吸收美國、德國、法國、日本等國家官邸制的成功經驗，同時也要根據我國具體國情。探索實行符合我國國情的官邸制度還有很長的路要走，現(xiàn)階段在我國探索和實行官邸制是一項新的舉措，官邸制的各項制度很不完善，要想使官邸制在我國發(fā)揮制度反腐的功效，它既要依賴于完善的、系統(tǒng)的官邸立法制度和管理制度，還要依靠人民群眾和輿論對它的監(jiān)督機制，只有這樣，才能真正地在中國建立適合中國國情的中國特色官邸制度。

[參考文獻]

[1][4]汪玉凱.官邸制：遏制領導干部“以權謀房”[N].新華日報，2013-11-18.

[2]古代官舍那些事[N].齊魯晚報，2013-11-25.

[3]馬宇彤.官員財產不能再是一本糊涂賬[J].小康，2012，（11）.

[5]專家揭秘國外官邸制鐵打的官邸流水的官兒[EB/OL].人民網，http：//house.people.com.cn/n/2013/1120/c164220-23598814.html.

[6]王姝.中紀委：適時專項清理干部住房用車[N].新京報，2013-12-12.

[7][8][9]汪玉凱.把建立"官邸制"作為深化政府改革的重要內容[J].決策探索，2010，（14）.