民事執行檢察監督的范圍和方式

文◎張 峰 戴 忱

民事執行檢察監督的范圍和方式

文◎張 峰*戴 忱**

*江西省瑞金市人民檢察院［342500］

**上海市普陀區人民檢察院［200063］

【典型案例】（一）

雙方當事人因相鄰關系糾紛涉訴。某法院作出判決認定，王某應對系爭房屋承重墻體被拆除承擔責任，同時，其在墻體上破洞開門，侵害了趙某和其他業主對建筑物共有部分的合法權益，并危及建筑物安全，對樓上住戶構成妨害。判決要求王某恢復墻體原狀，拆除卷簾門，排除妨害。2012年1月19日，趙某向某法院提出強制執行申請，但王某仍未履行判決。2012年9月18日，趙某向檢察院提出民事執行監督申請。

某檢察院民行科受理后查明，法院已向王某送達執行通知書，但王某已將系爭房屋出租給他人，隔壁開有快餐店，已將原有進出通道封堵，如恢復墻體系爭房屋將無法出入。據此，法院于2012年7月18日裁定終結本次執行程序。檢察院審查后認為，被拆除的承重墻體位于居民樓底層，涉及建筑物安全和居民公共利益，如不采取有效措施，將形成長期安全隱患，一旦發生事故將造成難以預料的嚴重后果。因此根據 《民事訴訟法》第14條、第235條、最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》之規定，向法院提出檢察建議，建議對上述房屋安全問題予以高度重視，依照《民事訴訟法》、《物權法》的相關規定，履行執行權，加強執行力度，采取適當措施，及時消除安全隱患，保障人民群眾生命財產安全，維護當事人合法權益，保證判決既判力，維護司法權威。

法院收到上述檢察建議后，恢復了該案的執行程序，并敦促被執行人王某執行判決內容，承重墻體上三處破口中已有兩處恢復原狀，另有一處也采取了加固措施。法院的作為促進了執行程序的推進，但在給檢察院的書面答復中卻以本案不屬于兩高會簽文件中的五種情形為由進行回避。

【典型案例】（二）

劉某向某城市管理監察大隊（以下簡稱城管大隊）舉報原審第三人賴某違法搭建，要求城管大隊作出限期拆除違法建筑決定。因城管大隊未作出，劉某遂起訴至法院。法院于2011年3月29日作出行政判決，判令城管大隊應于判決生效之日起兩個月內作出限期拆除決定。判決生效后，城管大隊并未履行，劉某向法院申請強制執行。法院于2011年6月28日立案進入執行程序，但未能采取有效執行措施，城管大隊至2013年7月仍未履行判決內容。

劉某向檢察院提出執行監督申請，檢察院受理后，經審查認為，法院未依照《行政訴訟法》第65條、《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第96條的規定，采取有效的執行措施，敦促城管大隊履行判決。本案超過兩年未能執行完結，申請人四處上訪，影響司法公信力和社會的和諧穩定。檢察院根據《民事訴訟法》第14條、第235條、最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》之規定，向法院提出檢察建議，建議依法行使執行權，根據相關法律和司法解釋的規定，采取有效措施，敦促城管大隊依法履行生效判決。

法院收到檢察建議后，遂敦促城管大隊履行了判決，作出了限期拆除決定。但在給檢察院的書面答復中仍以本案不屬于兩高會簽文件中的五種情形為由進行回避。

一、當前民事案件“執行難”、“執行亂”現象分析

以上案例說明當前司法人員在民事執行檢察監督的范圍和方式上存在不同認識。加之當前民事執行領域廣泛存在“執行難”、“執行亂”的現象，成為困擾法院執行工作的最大難題，不僅受到群眾和社會輿論廣為詬病，同時也嚴重損害了司法威信。“執行難”往往會導致以下問題：第一，大量的案件不能在最高人民法院規定的6個月的執行期限內執結，法律的嚴肅性受到挑戰。第二，中止執行案件的大量存在。當前民事執行實務中出現一種“怪異現象”：一方面是高結案率，另一方面是執行難。執行中止案件的存在造成了執行案件的大量積壓，除去委托、終結和其他結案方式的少數案件外，絕大多數案件只能是中止執行。第三，暴力抗拒執行的事件時有發生，執行人員的安全受到嚴重威脅。［1］全國法院系統曾于2009年在最高人民法院的統一領導下開展了專項整治活動，集中處理民事執行過程中遺留下來的疑難案件，重點破解“執行難”的問題。此次活動雖然執結了一批積案，但是“執行難”的問題并未從根本上得到解決。而“執行亂”問題也是法院長期無法克服的痼疾。

在此背景之下，新民訴法適時確立了民事執行檢察監督制度，在民事執行監督體系中引入檢察監督這種較為獨立的外部監督方式，以求突破民事執行的困境。根據新民訴法的相關規定，民事執行檢察監督的對象乃是法院的民事執行活動。因而民事執行活動的現狀將在很大程度上決定檢察監督介入的范圍。以民事案件“執行難”、“執行亂”現象為切入點進行分析，能夠更全面、更準確地把握民事執行監督的難點和重點。

“執行難”現象是當前法院民事執行領域存在的諸多問題的一個縮影，主要表現為生效民事判決得不到完全執行。“執行難”的案件大致可以分為以下兩種類型：一是民事執行案件長期得不到執行，超過法律規定的執行期限仍久拖不決；二是民事案件在未執行完畢的情況下，法院以不具備執行條件為由終結本次執行。無論是久拖不決的案件還是本次執行終結的案件，都會使得當事人的合法權益受到不同程度的損害，使得生效判決淪為一紙空文——雖然在法庭審判中勝訴，卻在執行中“敗訴”——勢必引起相關當事人對司法公正的質疑，同時也會激化矛盾，影響社會和諧。

造成“執行亂”現象泛濫的原因比較復雜，主要是由民事執行相關立法不足、執行員自由裁量權過大、執行過程缺乏有效監督等幾個方面的原因引起的。“執行亂”現象主要表現為以下幾類情況：一是同案不同執，同一個案件中，針對不同的被執行人采取差別對待的執行措施，或者情況類似的不同案件，采取不同的執行措施，形成完全相反的執行結果；二是濫用執行權，法院執行員在執行過程中，超越法定權限作出一些不當的執行行為，或者違反法定程序采取強制執行措施等，侵犯當事人的合法權益；三是違法違紀、徇私枉法，個別執行員在利益的驅動下，違反國家法紀，枉法執行甚至涉嫌職務犯罪。

二、民事執行檢察監督的范圍

檢察機關對民事執行活動的監督由來已久，但是在本次民訴法修訂以前，由于缺乏相應的法律法規支撐，民事執行檢察監督開展的范圍和規模都比較小。2011年3月，最高人民法院和最高人民檢察院共同頒布了《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》（以下簡稱兩高會簽文件），在12個省、自治區、直轄市范圍內開展民事執行監督的試點工作。該兩高會簽文件的第2條將檢察機關監督民事執行的范圍限定為五種情況。［2］該條規定雖然在一定程度上解決了民事執行檢察監督缺乏法律依據的問題，但限定的監督范圍過窄。

2013年1月1日，修正后的民訴法正式實施，其第235條規定，人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督，除此以外并未對具體的監督范圍和方式等作出詳細的規定。實踐中，法院的同志往往傾向于以兩高會簽文件作為依據，仍將執行監督的范圍限定為5種情況。該觀點值得商榷：首先，確立民事執行監督制度的初衷乃是化解“執行難”、“執行亂”的現象，而兩高會簽文件中的5種情況范圍過窄，并且缺乏針對性，未能切中“執行難”、“執行亂”現象的要害。其次，從法律規范的效力淵源來看，民訴法修訂在后且效力等級高于兩高會簽文件，因此兩高會簽文件中的規定無權對民訴法中的條文進行縮限解釋，在新民訴法的框架之下，5種情況固然需要監督，但是執行中的其他違法情況難道檢察機關就可以袖手旁觀了嗎？筆者以為，在民訴法修訂實施的背景下，應當針對“執行難”、“執行亂”的現象，并結合試點中取得的經驗，通過立法解釋或者司法解釋的方式對民事執行監督的范圍重新加以明確，如此一來才能保障民事執行監督工作走上正常的軌道，并且切實有效地實現制度創立的初衷。結合民事案件“執行難”、“執行亂”現象的表現形式，筆者認為當前民事執行監督除了兩高會簽文件已經確認的5種情況之外，還應當重點關注以下幾個方面的問題：

（一）消極執行

民事執行實踐中消極執行的情況較為多發，將消極執行的案件加以歸納大致可以分為兩類，即上文提及的久拖不決的案件和未完成執行的情況下終結本次執行程序的案件。民事執行中的部分案件，法院出于維護社會穩定的考慮，審慎地采取執行措施，從而造成案件超出6個月的執行期限仍久拖不決。誠然，社會穩定和諧是大局，民事強制執行工作也確實影響著社會穩定和諧。但是，如果以此為理由漠視甚至侵犯申請執行人的合法權益勢必會影響司法公信力，也會造成新的社會不穩定因素。基于私權的意思自治原則，檢察機關對民事執行的監督應當以當事人窮盡執行救濟措施為前提。［3］在監督過程中也應當注意方式方法，在不折不扣履行法律監督職權的同時兼顧社會效果，密切配合法院及其他相關單位共同維護社會和諧與穩定。

“終結本次執行程序”是2009年以后民事執行程序中一種新的結案方式。在2009年3月發布的《中央政法委、最高人民法院關于規范集中清理執行積案結案標準的通知》第3條第8、9、10三款內容對該程序作出了規定。［4］從該文件的規定來看，首先，“終結本次執行程序”應當適用于財產執行類的案件；其次，針對法院終結本次執行程序的決定，當事人有權提出異議；最后，終結本次執行程序之后，如發現被執行人仍有財產可供執行，申請執行人可以再次提出執行申請，法院應當重新立案。當前一些基層法院執行部門存在擴大化適用“終結本次執行程序”的情況。如在一些非以金錢給付為執行內容的案件當中（相鄰關系糾紛、侵權糾紛等案件），法院判決一方當事人恢復原狀、排除妨害的，敗訴一方當事人往往不會完全按照判決書的內容執行，甚至根本不執行，法院執行員在面對這類情況時往往會束手無策，當執行期限將要屆滿時就以不具備執行條件為理由，裁定終結本次執行程序。

法院的上述做法過于草率。首先，非財產執行類案件并不屬于適用“終結本次執行程序”的范圍。誠然，針對行為判決的強制執行可能會有侵犯公民私人住宅或者私有財產之風險，在有些案件中，若要完成強制執行，甚至需要對公民的人身采取一定強制措施，法院在執行這類案件時難度很大，執行人員保持謹慎的態度也確有必要。但是，謹慎絕不意味著不作為，“執行難”更不應當成為不執行的借口。更何況，法律對此類情況也有相關規定，依照 《民事訴訟法》第252條，對判決、裁定和其他法律文書指定的行為，被執行人未按執行通知履行的，人民法院可以強制執行或者委托有關單位或者其他人完成，費用由被執行人承擔。據此，便由對行為的執行轉換為對財產的執行。另根據《民事訴訟法》253條的規定，被執行人未按照判決、裁定和其他法律文書指定的期間履行其他義務的，應當支付遲延履行金。法院完全可以通過要求被執行人支付遲延履行金的方式，迫使被執行人自覺履行判決內容。針對法院執行過程中存在的這類可以采取措施卻怠于執行的情況，檢察機關應當進行檢察監督。

（二）同案不同執

前文已經論及，同案不同執的問題大致有兩種情形：一是在同一案件中，針對不同的被執行人，采取區別對待的執行措施。如在某民事執行監督申訴案中，申訴人為兩名被執行人之一，法院在執行過程中僅僅對申訴人的財產采取了強制執行的措施，另一名被執行人雖有可供執行的財產，但是法院并未對其進行強制執行。二是在情況類似的不同案件中，法院作出了不同的處理。如針對被執行人僅有一套住房無其他財產可供執行的情況，法院在對該房產拍賣與否的問題上常常會在不同的案件中作出不同的處理。根據《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》第6條：對被執行人及其所扶養家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債。實踐中，法院執行人員常會自由裁量，有時會根據該條文不予拍賣被執行人的房產，有時會采用大房換小房的變通方法進行執行，有時拍賣了被執行人的房產以后對被執行人的居住問題不予理會，造成同一問題不同結果的局面。以上同案不同執的情況多為執行人員行使自由裁量權而致。嚴格來說，法院執行員行使自由裁量權本身并無過錯，但是必須遵循一定的原則和標準，《最高人民法院關于在審判執行工作中切實規范自由裁量權行使保障法律統一適用的指導意見》第3條規定，自由裁量權的行使要遵循合理原則、公正原則；第15條規定，自由裁量權的行使要不斷統一裁判標準，對同一類型案件行使自由裁量權的，要做到類似案件類似處理。檢察機關有必要根據以上法律精神和司法解釋的相關規定，針對法院執行過程中任意行使自由裁量權造成同案不同執的情況進行法律監督，以確保實現法律的公平正義之最高精神。

（三）違法執行

違法執行主要是指執行人員在執行過程中違反法定程序或者采取不當的執行措施損害當事人合法權益的行為。違法執行在當前民事執行領域普遍存在，也是“執行亂”現象最為突出的表現。程序違法是違法執行中最為常見的一種形式，法院執行過程中常有查封、扣押、凍結財產超過執行標的，重復查封、扣押，未經法定程序擅自追加被執行人等等違反執行程序的情況發生。這些程序不當的執行行為，看似“小毛病”、“小瑕疵”，但是由于執行裁定和決定通常為即刻生效，且除執行異議之外缺乏有效的外部救濟渠道，常常會給當事人帶來不可挽回的損失，嚴重影響司法公正。此外，值得注意的是，為數不少的違法執行案件背后牽涉到執行人員徇私枉法、濫用職權的問題，執行領域歷來也是司法腐敗蔓延滋生的重災區。因此，在新民訴法實施以后，針對違法執行的問題，檢察機關理應重點關注，并加強監督力度。

三、民事執行監督的方式

關于民事執行監督的方式，新民訴法并未加以明確規定，兩高會簽文件的第3條中規定，人民檢察院對符合本通知第2條規定情形的民事執行活動，應當經檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對同級或者下級人民法院的民事執行活動實施法律監督。除此之外，法學理論界和司法實務部門還對以下監督方式進行了探討：一是抗訴，二是檢察建議，三是現場監督，四是糾正違法通知，五是查辦職務犯罪案件。

關于抗訴，一些司法實務部門的同志尤其是檢察機關的同志認為，對于執行裁定檢察機關也可根據《民事訴訟法》第208條的規定向法院提起抗訴。［5］筆者認為在民事執行監督中使用抗訴這種監督方式似有不妥之處。首先，抗訴的法律后果是使得法院啟動再審程序，而執行程序不像審判程序那樣開庭審理，并且執行裁定一經作出即刻生效。由于民事執行的這些特殊性，其不具備啟動再審的條件，若通過抗訴這一方式對執行裁定進行監督，必將產生相關制度在運行過程中銜接不暢的問題。其次，抗訴是最為剛性的監督方式，通常法院會對抗訴存在一些抵觸心理。當前民事執行監督仍處于探索階段，步子不宜邁的過大，使用抗訴這種監督方式也不利于團結檢法兩家共同做好執行監督這項工作。此外，最高人民法院曾經專門作出《關于對執行程序中裁定的抗訴不予受理的批復》，排除了針對執行裁定進行抗訴這種監督方式。當然，新民訴法實施以后，上述批復的效力如何尚有待研究。

關于檢察建議，筆者認為這一監督方式應當成為民事執行監督的主要載體。首先，檢察建議剛為新民訴法所確認，從一定程度上反映出立法者對于這種監督方式的認可。其次，檢察建議這種監督方式經過多年的檢察實踐，已經積累了相當完備的具體操作規范。最后，檢察建議是一種柔性監督，相比抗訴更容易被法院所接受。在使用檢察建議這種監督方式時，檢察機關應當注意加強與法院的溝通和聯系，在條件具備時可以建立聯席工作機制，以確保雙方信息反饋的及時性和通暢性，同時也有利于法院盡快厘清相關情況并對檢察建議進行回復。

關于現場監督，某些地區如甘肅省崇信縣、鄭州市管城區等檢察院和法院通過會簽文件的形式確立了現場監督這種執行監督的方式。［6］這種勇于探索的做法值得肯定，但是同時我們也應當清醒地認識到，執行權是法律賦予法院的一項公權力，由檢察人員現場介入民事執行工作甚至與法院執行員共同執行的做法有越俎代庖之嫌。此外，現階段民事行政檢察部門的人員、裝備的配備、條件和經費保障問題也決定了，現場監督不可能成為一種常態化的監督方式。

糾正違法通知是針對執行人員在履行職務時不依法履行職責或者濫用職權等違法行為的一種監督方式。這種監督方式通常會伴隨著執行中職務犯罪案件的查辦一并進行，職務犯罪案件的查辦也是執行監督的一種有效途徑，通過查辦違法違紀人員，可以有效震懾民事執行領域長期存在的不正之風。

綜上所述，對法院民事執行進行檢察監督可以主要采用制發檢察建議的方式進行。同時，針對民事執行監督中發現的執行人員涉嫌職務犯罪的線索，民事行政檢察部門應當通過內部移送程序移交瀆檢部門辦理，或者由民事行政檢察部門和瀆檢部門共同辦理，對相關違法行為，檢察機關可以向法院制發糾正違法通知。

注釋：

［1］參見劉婭：《試論民事案件的執行難問題》，載《法制與社會》2008年第8期。

［2］《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》第2條規定，人民檢察院可以依當事人、利害關系人的申請，對下列民事執行活動實施法律監督：（一）人民法院收到執行案款后超過規定期限未將案款支付給申請執行人的，有正當理由的除外；（二）當事人、利害關系人依據 《中華人民共和國民事訴訟法》第202條之規定向人民法院提出書面異議或者復議申請，人民法院在收到書面異議、復議申請后，無正當理由未在法定期限內作出裁定的；（三）人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當執行措施，且無正當理由的：（四）被執行人提供了足以保障執行的款物，并經申請執行人認可后，人民法院無正當理由仍然執行被執行人其他財產，嚴重損害當事人合法權益的；（五）人民法院的執行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的。

［3］參見孫偉峰：《論民事執行監督》，載《法制與社會》2012年第1期。

［4］《中央政法委、最高人民法院關于規范集中清理執行積案結案標準的通知》第3條規定：“……8、無財產可供執行的案件，執行程序在一定期間無法繼續進行，且有下列情形之一的，經合議庭評議，可裁定終結本次執行程序后結案。9、裁定終結本次執行程序的，應當符合下列要求：（1）裁定書中應當載明執行標的總額、已經執行的債權數額和剩余的債權數額，并寫明申請執行人在具備執行條件時，可以向有管轄權的人民法院申請執行剩余債權。（2）執行法院終結本次執行程序，在下達裁定前應當告知申請執行人。申請執行人對終結本次執行程序有異議的，執行法院應當另行派員組織當事人就被執行人是否有財產可供執行進行聽證；申請執行人提供被執行人財產線索的，執行法院應當就其提供的線索重新調查核實，發現被執行人有財產可供執行的，應當繼續執行。10、裁定終結本次執行程序后，如發現被執行人有財產可供執行的，申請執行人可以再次提出執行申請。申請執行人再次提出執行申請不受申請執行期間的限制。申請執行人申請或者人民法院依職權恢復執行的，應當重新立案。”

［5］參見顧清莉：《芻議民事執行監督的范圍與方式》，載《法制與經濟》2011年第9期。

［6］參見許方錢：《民事執行檢察監督方式》，載《濟寧學院學報》2012年第2期。