社區矯正檢察監督問題研究

周玉國　劉新群

社區矯正是非監禁刑罰執行方式，是刑罰執行活動的組成部分。檢察機關作為法律監督機關，需要明確角色定位，充分履行職能，促進各項規章制度逐步完備，建立起社區矯正檢察監督工作體系，保障社區矯正工作全面順利開展。

一、檢察機關的角色定位問題

根據《刑事訴訟法》第8條的規定，“人民檢察院對刑事訴訟實行法律監督”，因此，“檢察機關是以監督者的身份來參與社區矯正工作，不能定位錯誤，代行職責，不然就容易越俎代庖”[1]。檢察機關進行社區矯正法律監督，不是參與到具體的矯正措施中代替執行機關對罪犯進行矯正，而是應當嚴守“在自己權力范圍內行使權力”的原則，做好社區矯正的監督者，而不是具體工作的執行者。實踐中，對社區矯正重配合輕制約的傾向比較明顯，甚至參與到社區矯正的具體工作中去。如果檢察機關不能轉換自己的角色身份，就會喪失法律監督者應有的獨立性，并且可能成為“自己行為的法官”，或者又會陷入“誰來監督監督者”的窘境。社區矯正執法活動涉及國家刑罰權的實現，也涉及矯正人員的人身自由與合法權益的維護，如果社區矯正工作人員不正確行使職權，同樣會產生負面效應，不利于矯正人員的改造，這就需要一個客觀中立的監督者來保障社區矯正依法公正實施。做好監督者，要做到“兩個正確認識”。一要正確認識檢察機關參與社區矯正工作的職能定位。檢察機關不是具體工作的執行者，而是監督執行者依法履行職責，是為了各相關部門更好地協調以完成社區矯正這一復雜的系統工程。二要正確認識配合。檢察機關的職責是監督，監督各執法環節的工作情況，保障社區矯正活動順利開展，也就是說做好監督工作就是對社區矯正最大的配合。

二、檢察監督的對象問題

（一）社區矯正機構

社區矯正與監外執行不同，前者是建立在目的刑論和刑罰社會化的理論基礎上，具有明顯的雙重屬性，即不僅具有作為刑罰執行活動的強制屬性，還具有對社區矯正人員幫教的社會工作屬性，這兩種屬性相互聯系、相互滲透、不可分割。“監外執行強調的只是監督管理，社區矯正的任務包括教育矯正、監督管理和幫困扶助。其中幫困扶助是類似福利性質的措施，但它與監督管理、教育矯正相輔相成。沒有幫困扶助之落實，社區矯正只是單純的思想教育，根本起不到應有的作用。”[2]實踐中，對社區矯正刑罰執行屬性的認識比較深入，但是對其社會工作屬性的認識相對薄弱。因此，要引起足夠重視，尤其對社區服務、教育學習、幫教活動的組織安排要切實加強監督，督促社區矯正機構貫徹落實。社會工作屬性的實現對于社區矯正作用的發揮至關重要，這是因為：參加社區服務有利于培養社會責任感、集體觀念和紀律意識；教育學習有利于增強法制觀念，促進改過自新；幫教活動有利于增強自我謀生的能力，避免因生活困難而重新犯罪。

（二）社區矯正工作人員

直接參與社區矯正工作的人員主要包括專門從事社區矯正工作的司法行政人員、社會工作者和志愿者以及其他協助社區矯正工作的人員。社會工作者和志愿者包括專家學者、心理咨詢師、高校學生、離退休干部等；其他協助社區矯正工作的人員包括村（居）委會成員、團委、婦聯、工會等社會組織的人員、矯正人員的近親屬和原所在單位人員等。檢察機關在社區矯正監督中，對司法行政人員實施的組織管理活動，應當履行法律監督職能；而對實施不具有法律意義的幫教、援助等行為的社會志愿者和其他協助人員，一般不納入檢察機關監督的對象范圍。

（三）社區矯正人員

根據兩高、兩部《關于在全國試行社區矯正工作的意見》（司發通[2009]169號）（下稱《全國意見》）的規定，社區矯正適用的范圍是被判處管制、被宣告緩刑、被暫予監外執行、被裁定假釋以及被剝奪政治權利并在社會上服刑的五種罪犯。但是，根據修改后《刑事訴訟法》258條的規定，社區矯正包括除剝奪政治權利以外的其余四種情況。刑事訴訟法作為基本法律，比《全國意見》的效力等級高，因此，社區矯正的適用范圍應當按照刑訴法的規定，檢察監督也應當針對“四種罪犯”的監督管理活動。對社區矯正人員的監督，要分類實施。一般來說，社區矯正人員還是存在再犯可能性的。檢察機關可以根據其年齡、犯罪類型、家庭環境等因素的綜合評價，建立再犯可能性預警評估機制，按照再犯可能性的大小，將監督劃分為重點監督、中等監督、一般監督三個等級，實行有區別的監督。監督等級不同，監督的次數和密度也就不同，這樣有利于合理配置監督力量，實現良好的監督效果。

三、檢察監督的內容問題

（一）矯正前階段

“檢察機關對社區矯正監督的視角應延伸至矯正前對管制、緩刑、假釋和暫予監外執行的適用過程。”[3]對于管制、緩刑，檢察機關要監督人民法院準確認定事實、嚴格適用法律，依法適用非監禁刑，及時糾正不符合條件的罪犯適用社區矯正，對符合社區矯正適用條件的，應當以量刑建議書等方式建議適用；對于假釋、暫予監外執行，檢察機關要開展同步監督，認真審查假釋、暫予監外執行的提請、批準、決定情況，發現問題及時予以糾正。同時，對《社區矯正實施辦法》（司發通 [2012]12號）（下稱《實施辦法》）第4條規定的“司法行政機關社區影響調查”進行監督，司法行政機關在將評估意見提交給委托機關的同時，應當抄送人民檢察院監所檢察部門。只有對社區矯正適用權進行有力的監督和制衡，才可以既能維護罪犯的合法權益，又能保障國家刑罰權的順利實現。

（二）矯正執行階段

矯正執行階段是社區矯正活動的核心，也是檢察監督的關鍵環節。一是加強對交付執行的監督，對被矯正人員的交付執行及法律手續是否合法、完備，是否及時登記接收，是否組織入矯宣告等進行監督。二是加強對監管活動的監督，對社區矯正機關是否落實日常監督管理措施、及時確定專門的矯正小組及簽訂矯正責任書、制定矯正方案、建立執行檔案和工作檔案以及對未經批準離開所居住的市縣等脫管漏管問題是否及時采取相應措施等進行監督。三是加強對遵守人民法院“禁止令”的監督，對于確需進入特定區域或者場所的，審查是否經過縣級司法行政機關批準并告知人民檢察院。四是加強對獎懲情況的監督，通過社區矯正聯席會議、受理申訴和舉報、工作通報等方式了解社區矯正人員的考核和獎懲情況；監督執行機關是否對違法違規人員依法給予治安管理處罰、收監或者對重新犯罪進行立案偵查。五是加強對合法權益維護的監督。社區矯正人員的人身、財產、控告、申訴等合法權益應當得以維護，在就業、接受教育、職業技能培訓、社會保障等合法處遇應當得以尊重。

（三）矯正解除階段

檢察機關要加強執行終止環節的監督，審查執行機關是否對執行期滿的人員依法解除矯正，并按期履行相關手續。社區矯正人員矯正期滿時，社區矯正機構應當組織宣告，并通知有關部門和人員參加，這是矯正人員正式回顧社會的標志，具有嚴肅性和必要性。“社區矯正宣告是社區矯正活動的一個必要載體，它的各種規則和程序、環境與氛圍，無不都點滴體現著一種法制精神，閃爍著法制光芒和色彩，是法制文化的一個美麗原素，因此社區矯正宣告具有重要意義。”[4]檢察機關應監督并防止不宣搞、不按規定時間宣告、不規范宣告及不發放期滿證明書等違法行為，切實保障社區矯正活動完滿終止。

四、檢察監督的方式及其發展

（一）創建檢察監督工作機構

根據各地實際，可以設置常設機構，如設立“社區矯正檢察官幫教室”，也可以采用巡回的方式，如“駐（司法）所檢察日”制度。及時開展社區矯正幫教工作，將法律監督端口前移至社區矯正現場，讓檢察官走進社區，面對面地對社區矯正人員進行幫教工作，進行法律服務和心理輔導，使他們盡快地融入社會。設立檢察信箱，公開舉報電話，發放檢察官聯系卡和權利義務告知卡，受理社區矯正人員的申訴、控告和舉報，開展集體法制宣傳教育，明法釋疑。積極開展職務犯罪預防，對社區矯正過程中可能誘發職務犯罪的重點環節開展預防教育，從源頭上遏制職務犯罪的發生。

（二）創建檢察監督工作機制

認真分析新形勢下社區矯正工作的特點和規律，在原有工作機制和新的實踐基礎上，筆者所在的檢察院，創建了“一二三四”工作法和開展了“六個一”建設。“一二三四”工作法，即“一清”，即清查社區矯正人員檔案和名冊，掌握社區矯正人員底數。“二查”，即查各司法所的監管情況，查基層組織日常幫教情況。“三見面”，即與管理民警見面，與矯正小組見面，與社區矯正人員見面。“四核對”，即與司法所、司法局、法院刑庭、檢察院公訴部門進行核對。一方面法院和公訴部門將生效判決的法律文書及時送達人民檢察院監所檢察部門；另一方面與司法行政機關會簽了每月核對制度，每個月底將各自掌握的人員進行核對，實現資源共享。

“六個一”建設，即“一表”：發放出所人員報到回執表，在押人員出所時隨身攜帶，在司法所蓋章后限期送回或寄回檢察院監所檢察部門；“一卡”：發放“重塑自我，伴你同行”聯系卡，印有法律援助中心和監所檢察部門的電話，以便社區矯正人員及時維護自身合法權益；“一室”：設立檢察官幫教室，及時開展社區矯正幫教工作；“一員”：在鄉鎮街道聘請了一批社區矯正聯絡員，負責與檢察機關進行工作聯系，將監所工作的觸角深入鄉鎮、社區；“一課”：開設以“反思過去，面向未來”為主題的檢察官法制教育講堂；“一卷”：發放調查問卷，更全面掌握社區矯正人員的情況。

（三）豐富檢察監督手段

《實施辦法》第37條規定了提出口頭糾正意見、制發糾正違法通知書或者檢察建議書等三種手段，單薄的監督手段不能適應新形勢的發展要求，因此需要增加檢察監督的手段。一是提出給予紀律處分的建議和更換矯正小組成員的意見。社區矯正實施過程中，司法工作人員有玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權等違法違紀行為，尚不構成犯罪的，檢察機關可以向紀檢監察部門提出給予紀律處分的建議以及向司法行政機關提出更換矯正小組成員的意見。二是職務犯罪偵查。檢察機關要把查辦職務犯罪案件與社區矯正的檢察監督結合起來，確保社區矯正的適用、實施符合法律規定，對社區矯正活動中出現的貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪案件進行立案偵查。三是提出順延考驗或者執行期限的意見。實踐中，社區矯正人員由于報到不及時或者未經批準離開所居住的市縣等原因，脫管漏管時有發生。按照《實施辦法》的規定，對于緩刑、假釋脫管超過1個月、暫予監外執行脫管的，可以收監執行。那么，緩刑、假釋脫管不足1個月的期間是否計入考驗期限以及暫予監外執行、管制脫管的期間是否計入執行刑期呢？實踐中均是計入考驗或者執行刑期的。但是本文認為，如果因社區矯正人員個人原因造成脫管漏管的，其悔罪表現即存疑，社會危險性和再犯可能性即存在。“就刑罰而言，有其一定目的，即防衛社會維護共同生活秩序”[5]，基于功利刑論的考慮，不應計入考驗或者執行期限，將來修改法律時，可以考慮賦予檢察機關提出順延考驗或者執行期限意見的權力。四是提出給予或者撤銷司法獎懲的意見。社區矯正人員有違反治安管理行為或者重新犯罪的，監督有關機關依法予以治安處罰、收監或者追究刑事責任。同時，對社區矯正人員的司法獎懲有錯誤或者與事實不符的，檢察機關可以監督矯正工作小組給予或者撤銷獎懲。

（四）增強檢察監督剛性

在當前的三種監督手段中，糾正違法的效力最強，但是仍然依賴被監督單位的配合，一旦出現“發而不糾”的情況，根據現有規定，只能報告上級檢察機關處理，這是“治標不治本”的。因此，應當增強檢察機關糾正違法通知的效力強度。可以參照不批捕、不起訴的有關規定，檢察機關在社區矯正實施過程中發出糾正違法通知書時，接收單位必須先按通知書的要求執行；如果認為糾正違法通知有錯誤，可以進行復議、復核，但是復議、復核期間，不影響糾正違法通知的執行。

（五）提高檢察監督科技水平

加強檢察監督信息化建設，是提高監督效率、增強監督實效的重要手段。一是督促社區矯正機構建立矯正人員信息庫，包括矯正人員的年齡、住址、家庭狀況、基本案情、矯正方案等內容，并及時錄入矯正人員的學習、勞動、思想匯報及考核等情況。在此基礎上，人民檢察院監所檢察部門與社區矯正機構進行信息聯網，可以實時監督社區矯正工作的具體開展情況。二是運用無線通信網絡技術和先進的GPS定位系統，對社區矯正人員進行手機定位，實施跟蹤管理。一旦其超出預定區域，平臺會自動報警、自動備案，自動發送信息通知社區矯正工作者和矯正人員，矯正工作者可以迅速追蹤到矯正人員的實時位置和行走路線，并依法及時處理。

注釋：

[1]郭彥：《檢察機關參與社區矯正工作的角度與身份》，載《檢察日報》2011年12月18日。

[2]郝志強：《社區矯正法律監督與監外執行監督的比較》，www.docin.com/p-468907003.html。

[3]武潔：《社區矯正工作的檢察監督方式》，載《山西省政法管理干部學院學報》2012年第1期。

[4]隋仲飛：《社區矯正宣告規范化建設淺說》，載《寶山司法行政論壇》2012年第7期。

[5]韓忠謨：《刑法原理》，北京大學出版社2009年版，第35頁。