區域間基本公共服務非均等化的內在機理與治理

摘 要：作為推動政府社會管理體制創新的一大舉措，基本公共服務均等化是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容。從基本公共服務均等化概念提出至今，全國各地紛紛進行了有意義的實踐探索，然而，區域間基本公共服務仍然存在著非均等化問題。本文結合區域治理理論，在分析了基本公共服務內在機理與邏輯的基礎上，提出了制定均等化標準、建構網格型府際關系、構建多元供給主體、評估與監督各區域地方政府基本公共服務供給能力、建立城鄉一體化供給機制等對策和建議。

關 鍵 詞：基本公共服務；非均等化；區域治理

中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）04-0008-06

收稿日期：2013-11-01

作者簡介：陳蓓蕾（1989—），女，江蘇啟東人，蘇州大學行政管理專業碩士研究生，研究方向為公共部門人力資源管理。

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第一次提出了“基本公共服務”的概念。黨的十七大進一步提出了“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設、完善公共財政體系”的戰略部署。黨的十八大報告又進一步強調：“到2020年基本公共服務均等化總體實現”的目標。由此可見，基本公共服務均等化問題已成為我國經濟社會發展的主要任務。從目前我國各地區基本公共服務供給情況來看，還存在著較嚴重的基本公共服務非均等化問題，其中東、中、西、東北部地區的基本公共服務水平已呈現出明顯的差距。因此，如何讓基本公共服務在各區域之間均衡分布，使區域間利益均衡是當今區域治理、基本公共服務均等化面臨的核心問題。

一、區域間基本公共服務非均等化的內在機理與邏輯

“公共服務”本身是一種公共物品。與生產領域的公共物品區別就在于存在的形式，生產領域的公共物品是有形的，而服務領域的公共物品是無形的。因此，有關公共物品的理論分析同樣也適用于公共服務。按照薩繆爾森給出的定義，純公共物品是指這樣的物品：每個人消費這種物品不會導致他人對該物品消費的減少。公共物品具有兩個基本特征：消費的非競爭性與受益的非排他性。與公共服務相對應的是私人服務，私人服務通過市場來配置，而公共服務則主要由政府來提供。有些服務是介于公共服務與私人服務之間的準公共服務，可以由多元化主體提供：政府、私人、非政府組織等等。

“基本公共服務”是由公共服務衍生出來的，是相對“一般公共服務”提出來的。對基本公共服務的界定，理論界存在分歧。有學者認為，“基本公共服務是指覆蓋全體公民、滿足公民的基本生存和發展需求的最為基本的公共服務。現階段，則應把人民群眾最關心的、最迫切需要解決的公共服務作為現階段的基本。”[1]《決定》中把教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等列為基本公共服務，就屬于這種情況。但需要明確的是，“均等化”絕不是搞“平均主義化”，[2]現在理論界對基本公共服務均等化存在如下兩種理解：一是作為過程的基本公共服務均等化，它是指政府為了實現社會公平公正，通過完善公共財政體制、相應的政策傾斜以及相關的公共服務項目等活動的過程；二是作為結果的基本公共服務均等化，它意味著區域間以及區域內每一個人都能享用基本而有保障、符合最低統一標準和水平的公共服務。[3]

無論是從公共服務角度出發，還是對均等化的理解，都體現出利益均衡的跨區域性。而我國的基本公共服務作為一項公共資源，理應在各區域間均勻流動，但現實是其呈現出區域間的非均等化現象。

（一）區域間經濟發展不平衡

從我國東、中、西、東北①部區域2011年GDP發展水平見（見附錄1，附文后）。可以看出，各區域間經濟發展很不平衡，呈現出依次遞減的趨勢，尤其是東部地區占50%，是其他地區的總和。從圖1更能形象地看出這一問題之所在。

（二）財政支出結構不合理

從政府每年公布的財政支出情況來看，一方面，地區間財政支出差異明顯，東北、中、東、西部區域呈倒U型趨勢（見圖2，附文后）；另一方面，在涉及民生問題方面：教育及一般公共服務較之于住房保障、科學技術投入最多。總體而言，在財政支出中，公共服務支出區域差異明顯，其總量遠遠不能滿足日益增長的社會需求（見附錄2，附文后）。

（三）城鄉基本公共服務供給不均

導致城鄉居民基本公共服務嚴重失衡的根本原因在于城鄉二元經濟結構（見附錄3，附文后）。2011年，城鄉家庭基本情況差距懸殊，區域差距也很明顯：中西部地區明顯弱于東部、東北部地區。在享受基本公共服務方面，以養老保險為例，城鎮和農村在基金收入與支出方面相差十幾、二十倍之多，差距尤為突出（見附錄4，附文后）。

（四）基本公共服務供給主體單一

在促進各區域間基本公共服務均等化過程中，政府承擔著義不容辭的責任。但是基本公共服務的供給與配置作為一項系統工程，需要社會各界，如非政府組織、私人團體、企事業單位等多樣元素的加入。從目前實施情況來看，政府是該項工程的主導者，也是唯一責任人，這就使得政府在公共服務的提供方面存在著許多“漏洞”，也被稱為“缺位”。這反映出單靠政府的力量提供基本公共服務是不現實的，除了供給主體的勢單力薄外，各區域間相互獨立，聯系甚少，也使得各區域間公共服務非均等化趨勢日趨加重。

二、利益均衡：區域間基本公共服務均等化治理

（一）重中之重：制定基本公共服務均等化的標準

任何一項政策的推行，都需要一套完整的工藝或流程。如我國已經實施的九年義務教育、基本養老和醫療保險、保障性住房等，政府都制定了相應的公共服務的最低標準并取得了明顯的成效。隨著“科學發展觀”的進一步落實以及“公平正義”等行政價值的實現，政府有必要確立均等化的公共服務范圍和標準，以便于政府和社會多元主體共同評價基本公共服務均等化的政策體系，把基本公共服務均等化納入法制化規范的范疇。

均等化的標準要隨著經濟社會的發展不斷地調整，基本公共服務水平的狀況可以通過綜合基本公共服務水平指標來考察（見表1）。由于我國城鄉區域差距較大，基本公共服務均等化的標準需優先考慮弱勢群體的最基本生活保障為標準。基于這一國情，有學者提出：“基本公共服務均等化標準應該由中央政府、地方政府和受益人三方出資構成，可分別稱為中央標準、地方標準和受益人標準。”[5]由這三部分構成的基本公共服務標準，從全國大范圍看是不平均的。當然，從某一具體地方看，這一標準還是平均的，因為這與地方居民基本公共服務需求的一致性相對最強、差異性相對最弱是相適應的。因此，這一標準是小范圍的平均和大范圍的差異相結合。對地方各級政府來說，這是響應中央政策精神與發揮地方積極主動性的對接，是共同而有差異的責任。

（二）充分發揮地方核心行動者的積極性，建構網格型府際關系

“行政角色是行政機關在管理活動中的基本職能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發揮什么作用的問題。”[7]（p49）地方政府作為核心行動者必須扮演好自身角色、充分發揮其職能作用。首先，各區域地方政府應將經濟職能優先轉變為提供基本公共服務職能，并把其作為政府的核心職能，這是推進地方基本公共服務均等化的有效舉措。其次，由于經濟全球化、區域經濟一體化的擴張，使得行政區劃內大量社會公共問題日益“外溢化”和“區域化”，所以，在強化地方政府推動基本公共服務均等化進程中的主導責任的同時，建構起縱橫交錯的“網格型”府際關系，能有效化解“碎片化政府”之間的地盤競爭和勢力范圍割據，使得協調上升到一個新的境界。[8]（p49）這是促進各區域間資源共享、基本公共服務均等化的有效路徑。

（三）構建多元化的基本公共服務供給主體，開展區域合作

“基本公共事務從源頭上說是民眾社會的事，而基本公共服務尤其是基本公共服務的均等化問題，則不完全是政黨國家政府的事。”[9]（p2）公共服務供給的理論與實踐表明， 政府、社會組織和市場在公共服務供給中各具優勢，三者“合作”供給基本公共服務的效率傾向于最優。通過引入市場競爭，激勵各種社會力量特別是非政府組織參與到公共服務均等化過程中，有利于提高政府的基本公共服務效能。政府一般可以通過委托代理、合同外包、許可經營、用者付費、內部市場等多種方式引入社會資本參與供給，使基本公共服務供給的主體實現跨區域合作。

（四）評估與監督各區域地方政府基本公共服務的供給能力

“公共服務的績效評估是一個系統性概念，應包括政治評估、經濟評估和社會評估等。其中社會評估最重要，主要是社會組織、企業和公民個人對服務的滿意度評估。”[10]政府提供的基本公共服務歸根到底是由公民享用的。“作為地方政府的服務對象，公民對地方政府的績效則有著最直接、最真切的感受，公民參與是地方政府績效評估不可或缺的一個重要環節。”[11]（p166）另外，隨著政府職能的轉變和基本公共服務“多元化”供給主體的形成，政府不但要受公民的監督，還要對參與基本公共服務供給的社會、市場力量以及非政府組織等進行監管。國外實踐經驗表明，可以將公民對基本公共服務的滿意度作為政府績效考核的首要標準。

（五）建立城鄉一體化的基本公共服務供給體制，保障結果均等化

建立統一的公共服務體制，需要實現公共資源由城市向農村的合理流動。其中最具民生意義的措施是統籌城鄉社會保障政策。如在義務教育上，以教育均等化作為穩固城鄉基本公共服務均等化的基礎；在醫療保險上，加大對農村公共衛生服務體系建設的財政支出力度，擴大新型合作醫療的受益人群范圍，實行統一的城鄉醫療體制；在養老保險上，建立健全農村最低生活保障與養老保險制度，加大對貧困地區的生活保障與養老保險的轉移支付力度；在戶籍制度上，改革戶籍管理制度，打破束縛勞動力合理流動的各種身份等級制， 促進勞動力跨區域流動等。“目前，已有河北、遼寧等13個省、自治區、直轄市相繼出臺了改革措施，包括取消‘農業戶口和‘非農業戶口性質劃分、統一城鄉戶口登記制度等等。2008年1月，廣州市已經在花都、番禺兩地試行城鄉統一的戶口登記制度，準入條件為具有合法固定住所、穩定生活來源或職業等。”[12]

（六）完善轉移支付制度，促進區域間公共財政投入均等化

“轉移支付制度是實現基本公共服務均等化、調節收入再分配和實現政府政策目標的重要手段和途徑。”[13]目前，在轉移支付中專項轉移支付沒有制定科學的標準，使得專項撥款流于形式，沒有充分將財政資源用于特定的領域。所以，必須明確專項轉移支付的條件。“例如：在突發性的自然災害和疫情的救治過程中，特困縣的脫貧救濟，中央委托地方的項目等就屬于這一范疇。而像義務教育、社會保障、公共衛生和一般性的扶貧等支出都不應列入專項轉移支付。”[14]

同時，我們也應看到，我國目前的轉移支付都是單靠中央對地方的縱向轉移，實現區域間公共服務的均等化。鑒于我國東部發達地區的經濟發展水平較高，其有條件也有責任支持不發達地區的發展。因此，可以在目前以縱向轉移模式為主的同時，試行橫向轉移支付，形成縱橫交錯的轉移支付模式，使得東、西部區域之間基本公共服務趨于均等化。

（七）加強法制建設，促進區域間基本公共服務利益均衡

基本公共服務均等化走向法治化、制度化，迫切需要通過立法來明確各級政府在基本公共服務均等化中的責任。中央和地方各司其職，“中央政府應該主要負責服務范圍劃定、服務標準制定、財政轉移支付、服務監督評估；地方政府主要負責服務規劃、服務組織、服務實施、服務改進。”[15]在基本公共服務均等化程度較高的發達國家，也無不例外地制定了法律法規。例如：芬蘭，在對各級政府的責任，各個社會保障項目的目的、標準、原則和辦法方面都做了具體的規定，使一切保障項目都有法可依。德國，先后出臺了包括《基本法》、《財政預算法》、《財政平衡法》等在內的一整套財政法律規范。[16]”借鑒國外的經驗，我國也應該促進符合中國國情的基本公共服務的相關立法，從法律上保障基本公共服務提供主體、評估機制、管理體制等規范性，確保廣大公民均等化地享有基本公共服務。