美國聯邦職業教育法案：多元立法主體多重博弈的典型案例

榮艷紅+崔愛林+張哲

摘 要 美國憲法將創制和參與立法的權力分配給了多個主體。立法主體的多元性以及立法過程中權力的相互制衡性，使幾乎所有的聯邦法案都成了多元立法主體多重博弈、相互妥協的結果。美國聯邦1963年《職業教育法》的創制過程鮮明體現了以上特征。通過對該案例的分析，可以在體會美國聯邦立法制度精神實質的基礎上為完善我國立法制度提供借鑒。

關鍵詞 職業教育法；多元立法主體；多重博弈；美國

中圖分類號 G719.712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）01-0072-05

收稿日期：2013-11-05

作者簡介：榮艷紅（1972- ），河南沁陽人，河北大學教育學院副教授，碩士研究生導師，教育學博士，研究方向：英美教育史；崔愛林（1964- ），女，河北宣化人，河北大學教育學院副教授，碩士研究生導師，教育學博士，研究方向：高等教育，學前教育；張哲（1986- ），女，河北保定市人，保定學院教育系教師，研究方向：教育學。

基金項目：全國教育科學“十一五”規劃2009年度國家青年基金課題《美國聯邦職業技術教育立法研究（1917-2006）》（CA

A090093），主持人：榮艷紅。

孟德斯鳩說過：絕對的權力導致絕對的腐敗。作為法治國家的代表，美國聯邦立法、行政與司法機構三權分立的制度設計較好地體現了權力分擔、權力制衡的原則。由于創制和參與立法的權力被分配給了多個主體，因此，立法主體的多元性以及立法過程中權力的相互制衡性，使幾乎所有的聯邦法案都成了多元立法主體多重博弈、相互妥協的結果。由于“法的功能在于調節、調和、調解各種錯雜和沖突的利益，以使各種利益中大部分或者最重要的利益得到滿足，而使其他利益最少犧牲”[1]，只有經歷過相關多元利益主體多重博弈和相互妥協斗爭的立法才能真正體現立法公正，并被其社會成員最大程度地認同、遵守，并為進一步維護法案的權威性奠定良好基礎。因此，承認立法主體利益的多元性、合理推動立法過程中的利益博弈是追求立法公正的必由之路。美國聯邦1963年《職業教育法》就是這樣一部經歷多元立法主體多重博弈、相互妥協過程的法案。

一、提議職業教育立法階段的利益博弈

客觀地說，美國聯邦1963年《職業教育法》最早的立法建議是由約翰·肯尼迪總統提出的。肯尼迪總統之所以在當選后不久就提出了包括職業教育立法在內的一攬子教育立法建議，主要是基于如下考慮：首先，受其一貫冷戰思維的影響。肯尼迪總統一直以來將教育作為自由世界的保障，比如，在總統競選活動中他就聲稱：“教育是未來社會發展的關鍵因素”[2]，因此，他在就職后不久即呼吁教育立法也是自然而然的事情。其次，當時美國國內的困境迫使肯尼迪關注職業教育和其他各類教育的發展。盡管20世紀60年代依然是美國經濟發展的黃金時期，但是由于貧富差距的拉大，“富裕美國”之外的另一個“貧困美國”的問題日益凸顯，在這種情況下，肯尼迪在國內發起了“新邊疆”改革運動，職業教育正是“新邊疆”的基石。再次，為兌現總統競選時對于包括職業教育在內的多種教育利益集團的立法承諾。在肯尼迪總統遞交給第87屆國會的教育咨文中，除了描述美國普通教育發展的困境之外，還提出了多項教育立法建議[3]。在教育咨文的結尾涉及了職業教育。他說：“職業教育的基本目標是理性和多元地為未來社會的需要服務，目前發生在所有領域的技術變革，都呼喚著國家對先前的職業教育法案重新進行回顧和評估，以最終實現職業教育的現代化。”[4] 借鑒1917年《史密斯——休斯法案》創制之前組建“國家資助職業教育委員會”開展需求調查的方法，肯尼迪動議國家健康、教育和福利部召集各界專家，承擔重新審議和評估國家當前職業教育法案的責任[5]。

但是，由于第87屆議會是第83屆議會以來最為保守的一屆議會，大部分握有實權的國會委員會都控制在老資格的南方議員手中，他們對肯尼迪總統關于教育、醫療、民權、國外援助等一系列的新邊疆改革建議大多持否定態度，因此，在眾議院第一次會議期間，肯尼迪的主要教育立法提案均被推翻。但是，肯尼迪關于組建職業教育調查小組、開展國內職業教育需求調查的提議并沒有受到影響，主要由職業教育領域專家組成的總統職業教育咨詢小組隨即成立，并于1962年11月發布咨詢報告。該咨詢報告建議大幅增加聯邦資助職業教育的額度，即由先前的7968萬美元提升到4億美元，同時取消《史密斯—休斯法案》和《喬治—巴登法案》中所形成的根據職業類別進行資助的方法，改為以年齡段或特殊需要的人群的分類方法進行資助。盡管報告出臺后飽受非議，但其卻起到了厘清國內職業教育需求的作用，同時其部分建議還為隨后職業教育提案的部分內容奠定了基礎。

二、職業教育提案起草階段多元立法主體的利益博弈

1962年深秋，美國健康、教育和福利部教育辦公室著手起草職業教育提案。由于肯尼迪一開始就將職業教育與其他各類教育放置于同等重要的位置通盤考慮，因此，以健康、教育和福利部為代表的肯尼迪政府提案起草方與以美國職業協會為代表的職業教育團體之間就有著極為不同的利益訴求，由此導致兩份不同的提案出現。

肯尼迪政府起草的這份提案包括了高校學生貸款項目、好轉高等教育質量項目、強化初中等教育項目、繼續教育擴展項目等24個主要的教育立法項目，而僅僅在第五章A款（Title V-A）中提及了職業教育的立法問題。肯尼迪政府之所以如此起草提案，首先，是為了避免第87屆議會中出現的由于遞交單個教育提案而引發的多個教育利益集團相互爭奪的局面，此外，教育以一攬子綜合教育提案的面貌出現，在一定程度上似乎更容易吸引國會委員的注意；其次，考慮到1964年即將到來的總統選舉，為了獲得更多利益集團的選票，就需要在當前的立法草案中考慮到每一個教育集團的利益。該提案遞交眾、參兩院審議后，其編號分別為HR3000和S580。

肯尼迪政府這種看似聰明的做法反而招致了眾多教育利益集團的不滿。因為根據以往的立法慣例，任何領域的一攬子立法提案在眾議院完全通過的機會幾乎為零，加之眾議院管理小組一般不會允許一份綜合議案完全被挫敗，因此，提案的拆分將成為后期不得不做的工作。但是，由于提案中并沒有關于哪一種教育應該被優先考慮的條款，因此，恰如一名游說組織成員所評論的：立法起草者太聰明了，但是他們僅僅聰明了一半[6]。綜觀該提案的內容后，以美國職業協會為代表的諸多職業教育民間團體對該提案表現出了強烈不滿。特別是美國職業協會更是倍感失望，因為其對于國內職業教育的資助額度遠遠低于協會的預期，比如，該條款僅提議1964財政年度為職業教育提供2300萬美元新的資助，而總統職業教育咨詢小組所建議的額度是在目前可用的聯邦職業教育撥款基礎上再增加3.5億美元的撥款，同時，該草案還決定廢除《喬治——巴登法案》、更改先前所設定的資助模式，這無疑將對《史密斯——休斯法案》出臺以來所形成的穩定的職業教育管理結構造成強烈沖擊。因此，為盡快扭轉不利局勢，美國職業協會果斷決定通過自己的律師，在參眾兩院教育小組委員的幫助下，重新草擬了一個非官方的立法提案。提案完成后，協會邀請眾議院首席教育小組主席卡爾·帕金斯（Carl Perkins）將其提交國會審議，該提案的編號為HR4955。

三、眾議院審議階段多元立法主體的利益博弈

提交到國會的職業教育提案還必須經過兩道至關重要的審議程序。其一是眾參兩院專門委員會的審議，其二是眾參兩院全院的審議。首先來看發生在眾議院的利益博弈。進入提案審議階段后，在重壓下，眾議院教育和勞工委員會不得已對綜合提案進行了拆分工作。拆分后的職業教育由一般常務小組委員會負責。由于一般常務小組委員會的主席卡爾·帕金斯正是HR4955的提交者，這無疑將有助于法案的通過。

從1963年3月25日起，卡爾·帕金斯主持了HR 3000和HR4955共計12天的公眾聽證會。在聽證會上，各方圍繞著聯邦職業教育的資助方式、資助類別、資助額度、管理監督方式等進行了激烈辯論。比如，對于聯邦資助職業教育的方式，來自肯尼迪政府一方的代表支持HR3000，堅持對現存的以職業類別為基礎的資助方式進行改革。其中，教育委員弗蘭斯·克派爾（Francis Keppel）堅持：“當前職業教育條款中的職業分類已不能充分應對迅速變化的勞動力市場的需求。”眾議院共和黨議員古德爾（Goodell）也指出：“從各州職業教育的發展來看，創建更具彈性的職業教育分類方法更為有益。”[7] 以上觀點得到了美國勞聯——產聯（AFL-CIO）的支持，他們認為在必要的時候和必要的地方，聯邦政府資助特定的職業類別能夠較好地推動職業教育的發展，但是目前的經濟發展階段早已經不同以往[8]。以美國職業協會為代表的另一方一開始就對這一提議非常不滿，因此在聽證會上，當協會主席、明尼蘇達大學的米羅·皮特森（Milo Peterson）博士被問及此事時，他直接表示：“如果撤銷先前創建的且一直在發揮作用的職業教育資助框架和結構，將面臨職業教育的混亂和毀滅。”由于對HR3000的許多條款都非常不滿意，當民主黨成員弗里林海森（Frelinghuysen）繼續追問：“與HR4955提案相比，您更贊成HR3000的哪一部分內容？”皮特森更是直率回答：“沒有。”[9] 與美國職業協會的觀點相一致，一些專門領域的組織機構，如美國商業部、勞工部以及國家農場主協會、國家商業教育協會等的代表也從各自利益出發，大多贊成保持現有的聯邦資助方式。對于職業教育的管理和監督問題，來自政府的代表威爾伯·考赫（Wilbur Cohen）建議增加職業教育管理資金額度并創建職業教育咨詢委員會（National Advisory Board），定期對職業教育項目進行周期性的再評估，以免職業教育落后于經濟發展，部分眾議員、美國職業協會代表均對此建議，表示積極支持；來自各州首席學校官員理事會的代表，盡管其主要的利益并不在職業教育方面，但是為了阻止教育立法中的聯邦控制，其代表不僅參加了聽證會，而且還在聽證會上反對給予聯邦教育委員過多的權力。

公眾聽證會以HR4955力挫HR3000結束后，在接下來的15場同樣激烈且令人筋疲力盡的小組委員會內部會議期間，HR4955又被逐條評議并增刪。比如，結合公眾聽證會上的建議以及HR3000的部分條款，為HR4955增加了3%的管理經費、增設職業教育咨詢委員會和職業教育理事職位；進一步明確各州匹配資金的規定，同時對于接下來四個財政年度的撥款額度在高于HR3000、低于HR4955的范圍內進一步達成了妥協；在資金分配方式上，會議最終還是決定以某一職業類別相關年齡段的人數為基礎，而不再考慮各州人均收入的因素……可喜的是，與第87屆議會不同，保守的民主黨和南部議員如今已經不再主導議會，而第88屆議會眾議院教育和勞工委員會本身就是贊同教育改革的，加之其他各方面的努力，HR4955最終進入全院審議階段。在該階段，盡管共和黨和民主黨議員曾經為HR4955是否應該增加反種族歧視附加條款而爭議不休，但是HR4955仍獲得兩黨大多數支持，最終以377∶21通過了表決。

四、參議院審議階段多元立法主體的利益博弈

從1963年4月29日至6月27日，與眾議院聽證程序相似，參議院勞工和公共福利委員會教育小組委員會也開始對S.580進行聽證。但是，與眾議院立法環境不同的是，綜合教育提案在參議院并沒有面臨被拆分的命運，因為參議院有通過某類一攬子提案的經歷。參議院在差不多兩個月的時間內共舉行了17天的聽證會，對綜合教育提案的每一個細節都進行了討論和修改，僅其聽證記錄就多達7卷4429頁。然而，由于參議院的聽證會主要針對的是綜合教育立法提案，因此，單獨就S.580第五章A款職業教育部分來說，最初其在提案中并沒有什么特殊的位置。但是，6月19日肯尼迪總統民權咨文中的一段話卻出人意料地扭轉了職業教育的不利地位。肯尼迪在咨文中提議：“為了進一步扭轉處于經濟困境或不利地位的白人或黑人的培訓、技術以及經濟地位，應該推進該方面的立法并修訂預算。”[10] 自此，職業教育立法在參議院的不利地位發生了戲劇性轉變。其變化突出表現在三大方面：首先，參議院在權衡眾議院遞交的HR4955撥款額度的基礎上，再度提高了年度職業教育撥款總額；其次，新增或增加了原有職業教育的單項資助額度，特別是增加了對居住在貧民窟的青年或擁有較多輟學、失業青年的社區開展職業培訓的資助力度；最后，參議院將重新修訂過的縮微版的S.580重新冠名為新的HR4955（包括4部分：Part A-D），其中職業教育被置于第一部分（Part A）的位置。

9月25日，參議院勞工和公眾福利委員會內部會議決定將新的HR4955 Part A-C部分與其他三個立法提案共同遞交參議院全院審議。在參議院審議階段，他們在某些項目方面達成了一致意見，比如，同意在1964年度及之后的四年內，聯邦職業教育資助總額在高于眾議院HR4955版本但又低于參議院新的HR4955版本的基礎上確定一個新的額度；對高中肄業或畢業生進入區域職業學校的資助比例，在各方協商的基礎上，最后選取了30%……但是，由于新的HR4955是綜合教育法案，其所要協調的利益差異遠比眾議院HR4955要大得多，很快地，在工作—學習項目、居住地學校項目以及資金分配模式等問題上，兩黨議員誰都不愿意再做出讓步，直至參議院休會，統一意見還沒有達成。肯尼迪總統遇刺后，約翰遜成為美國新總統，為了貫徹“向貧困宣戰”的改革精神，11月27日，約翰遜在國會兩院的聯席會議上發表演講，他強烈呼吁：“采取有遠見的行動，有力地促進一些懸而未決的教育法案的審議通過。”[11] 與此同時，約翰遜還充分發揮自己國會知情人的作用，利用各種渠道強調教育立法的迫切性，親自接觸持有不同意見的民主黨議員。在約翰遜的努力下，12月3日，參議院決定對HR4955重新審議。經過艱苦的討價還價，12月13日，參議院最終以82∶4通過了新的HR4955。12月18日，約翰遜總統簽署該法案，1963年《職業教育法》正式頒布。

五、案例立法博弈過程所體現的美國聯邦立法制度的特征及其啟示

首先，在美國聯邦層次的立法過程中，立法博弈是無時無處不在的現象。由于構成美國社會的不同宗教、文化、語言、思想等團體的多元利益訴求是客觀存在的，通過一定的程序設計，使利益各不相同的組織或機構均能夠參與到立法的過程中，這種制度設計方式使得立法博弈成為美國聯邦立法過程中一種不可避免的現象。綜觀1963年《職業教育法》創制的全過程，不僅可以看到多元利益主體直接創制或參與立法的身影，也可以體會到他們之間利益的博弈和斗爭。其次，立法主體的多元性以及立法博弈機制的存在，使美國聯邦層次任何法案的創制和出臺均不是一件容易的事情。哈佛大學史蒂文·凱爾曼教授曾經說過：“正式的權力分享的人越多，一項決定就越難做出，因為需要有更多方面的同意。”[12] 美國聯邦立法本質上就是一個多種力量多重博弈的均衡解，這樣的立法機制使得任何一個立法關口，如果不能獲得大多數人的支持，想要繼續推進立法的進程將是非常困難的。從以上案例也可以看出，在國會兩院，以何種方式、何時、由誰遞交哪一種提案，在辯論中應該堅持什么或作何讓步，均制約著提案的下一步命運，而1963年《職業教育法》正是克服重重困難后才得以出臺的。再次，立法主體的多元性以及立法博弈機制是保障美國聯邦立法公正性的基礎。從一般意義上來講，人們往往只從立法程序公正和立法結果公正兩個角度來理解法律公正問題[13]，很多時候卻忽略了立法公正所立足的基礎，即多元政治架構對于立法公正的保障作用。在這方面，美國國家制度的設計者們很早就注意到了這一點。比如，參與《聯邦憲法》和《人權法案》制定的美國憲法之父詹姆斯·麥迪遜就認為：“一個教派可能變為邦聯某一部分的政治派別，但是散布在邦聯四面八方的各種教派，必然會保護全國議會不受來自那里的任何威脅。”[14] 也就是說，一種社會制度只有允許不同政治派別、利益集團的存在，才能有效預防個別派別或利益集團所導致的公共利益的喪失。與此同時，美國聯邦憲法第一修正案又進一步賦予了民眾或民眾團體在最高權力機關表達訴求、爭取自身利益最大化行為的合法性[15]。多種政治派別或多元民眾團體合法參與政治過程，有效降低了權力集中和濫用的風險，而無所不在的利益博弈機制的存在，也為多種政治派別和多元民眾團體爭取自身利益訴求提供了有效載體，兩相結合，美國聯邦層次立法的公正性就有了堅實的基礎。

改革開放前的中國社會是高度集權的一元化社會，來自最高權力機關的指令構成了全民行動的綱領，在社會缺乏多元利益和多元主體的背景下，根本談不上立法過程中博弈機制的出現。經過30多年改革開放的洗禮，伴隨著社會多元利益和多元主體的逐漸形成。近些年來，全國人民代表大會非常重視吸收各民族、各階層、各黨派、各方面的代表，同時在立法程序的設置上，也非常注意為社會各界表達意見和建議廣設渠道。但是，我國全國人大立法的多元主體參與和立法博弈機制還很不完善。因此，要繼續推動中國多元社會的創建和發展，以更為寬容的心態面對不同文化、不同宗教、不同思想、不同職業群體的出現。此外，還應加大宣傳并鼓勵民眾參與立法，在繼續完善立法聽證制度的基礎上，還應該借助各種渠道，大力宣傳民眾參與立法對于保障民眾利益的意義，逐步培養民眾參與立法的習慣，以促進形成良好的立法博弈機制。

參考文獻

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On the Federal Vocational Education Act in the USA： A Typical Case of Multiple Gaming of Plural Legislative Subjects

RONG Yan-hong1， CUI Ai-lin2， ZHANG Zhe3

（1.College of Education， Hebei University， Baoding， Hebei 071002； 2. Baoding College， Baoding Hebei 071000， China）

Abstract The Constitution gives power of legislative initiative and legislative participation to plural legislative subjects in the USA. Due to the diversity of legislative subjects and balance of powers， nearly all of the Federal Vocational Education Acts are produced by multiple gaming and mutual concession of plural subjects. The Vocational Education Act of 1963 clearly reflected the above characteristics. Through analysis on the case， it can not only catch the spirit of the Federal legislation in the USA， but also give advices to the improvement of vocational education legislation in China.

Key words Vocational Education Act； plural legislative subjects； multiple gaming； USA