淺議綠色耕地劃定

單 美，王 靜，王 訓

(1.泰山學院 旅游學院，山東 泰安 271021;2.山東農業(yè)大學資源與環(huán)境學院，山東 泰安 271000;3.中國土地勘測規(guī)劃院 ，北京 100035;4.山東省泰安市環(huán)境保護監(jiān)測站，山東 泰安 271000)

耕地是土地的精華，是農業(yè)生產必不可少的物質基礎，是人類的生命線.據(jù)測算，人類生命活動80%以上的熱量和75%以上的蛋白質，88%的食物來自耕地［1］.耕地問題關系到我國的糧食安全、生態(tài)環(huán)境質量、社會穩(wěn)定以及國家政權的興衰，戰(zhàn)略地位越來越重要.

人口多、耕地少是我國的基本國情，在一個相當長的時期內難以改變.改革開放以來，特別是進入20世紀90年代以來，隨著人口數(shù)量的增加和國民生活水平的提高，我國耕地資源面臨巨大壓力和嚴峻形勢［2］.一方面，伴隨工業(yè)化、城市化進程對耕地的占用和結構調整的壓力，我國耕地數(shù)量減少速度加快［3］;另一方面，在我國很多地區(qū)特別是經濟發(fā)達地區(qū)，大量優(yōu)質耕地被非農業(yè)用地所征用，建設用地占用的土地大多為優(yōu)質耕地［4］，加上長期對土地的掠奪式經營、大量施用化肥農藥以及工業(yè)三廢污染等造成耕地質量逐年下降［5］.隨著社會的發(fā)展，耕地問題關注度越來越高.

1 我國耕地資源的現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)有耕地數(shù)量狀況

中國人均耕地面積僅為1.38畝，約為世界平均水平的40%，東南沿海的一部分地區(qū)人均耕地已低于聯(lián)合國糧農組織確定的0.053公頃(合0.795畝)的警戒線.國土資源部統(tǒng)計表明，1998年至2008年，中國耕地減少和補充增減相抵，凈減1.193億畝(圖1)，目前耕地面積約為18.26億畝，日益逼近18億畝耕地紅線，保護耕地的壓力不斷增大.

1.2 現(xiàn)有耕地質量狀況

國土資源部于2009年12月公布《中國耕地質量等級調查與評定》結果，把全國耕地評定為15個等別，1等地質量最好，15等最差，其中以7－13等耕地為主，面積均大于10000千公頃，占全國耕地評定總面積的 78.10%(圖 2)［6］.

將全國耕地按照1－4等、5－8等、9－12等、13－15等分別劃分為優(yōu)等地、高等地、中等地和低等地.其中，優(yōu)等地面積為3337.56千公頃，占全國耕地評定總面積的2.67%;高等地37509.49千公頃，占29.98%;中等地63360.62 千公頃，占50.64%;低等地20907.39 千公頃，占16.71%(圖3).

圖1 1998年－2008年全國耕地資源年際變化

圖2 中國耕地質量等別面積

圖3 中國優(yōu)高中低等地面積比例構成

我國耕地分布地域差異顯著，集中分布在東南部濕潤區(qū)和半濕潤季風區(qū)，總體最優(yōu)的前三位是長江中下游區(qū)、華南區(qū)、江南區(qū)，平均質量等別依次為6.37等、7.07等和8.18等.總體最差的后三位是黃土高原區(qū)、青藏高原區(qū)和內蒙古高原及長城沿線區(qū)，平均質量等別依次為11.84等、12.17等和13.39等.

1.3 后備耕地資源狀況

據(jù)調查測算，全國有宜農土地后備資源4424萬公頃，其中宜耕土地后備資源約988萬公頃，可開發(fā)補充耕地586.67萬公頃，占補充耕地總潛力的44%.而當前我國宜耕土地后備資源60%以上分布在西北部，受水源不足、水土流失、沙漠和鹽堿化等開發(fā)利用制約因素的影響，在這些地區(qū)開發(fā)出來的耕地多數(shù)是低等地，并且開發(fā)利用的難度比較大，還面臨開發(fā)不當引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題的威脅.總體來講，我國后備耕地資源嚴重不足.

2 綠色耕地劃定的必要性

耕地質量的變化已經對我國的生態(tài)環(huán)境和社會經濟發(fā)展構成了嚴重的威脅［7］.長期以來，耕地質量保護一直是社會熱點問題.黨中央、國務院歷來高度重視耕地質量保護工作，《土地管理法》中明確規(guī)定了國家實行占用耕地補償制度，按照"占多少、墾多少"的原則，由占用耕地單位負責開墾與所占耕地數(shù)量和質量相當?shù)母兀?］.但在實際中，等級高的耕地流失速度過快，補充的耕地大多分布于水熱、區(qū)位、地形條件相對較差的區(qū)域，總體質量和等級較占用的耕地偏低，以次充好的情況很嚴重，結果導致耕地總體質量下降，影響到我國耕地的生產能力，威脅到國家的糧食安全.因此，僅保住18億畝耕地數(shù)量的紅線是遠遠不夠的，還必須要保證和提高耕地質量，確保耕地總體生產能力的穩(wěn)步提升.在我國，關于耕地質量下降的問題倍受關注.

耕地質量的好壞，不僅影響農作物產量，還直接影響農產品的品質.改革開放以來，隨著大量農藥化肥的使用，大大提高了農田土壤肥力，使農田產出量大幅度提高，所以盡管耕地面積銳減，我國仍用占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，創(chuàng)造了世界奇跡.然而，隨著人口增長和國民對農產品需求數(shù)量不斷增加以及我國加入WTO后全球經濟一體化步伐的加快，加上人們生活水平和食品安全意識的普遍提升，農產品無害化和優(yōu)質營養(yǎng)化等因素，成為反映農產品市場競爭能力和國際市場準入的重要指標.而綠色耕地是農產品無害化和優(yōu)質營養(yǎng)化的基本保障.為了持續(xù)提高耕地生產能力，優(yōu)化農產品品質，迫切需要進行綠色耕地劃定.

目前國內所關注的影響耕地質量的因素多為自然因素特別是土壤肥力水平，而對社會、經濟、生態(tài)、環(huán)境因素關注太少.耕地是一個復雜的系統(tǒng)，如何把影響其功能的各類評價指標有機結合，進行綜合評定值得探討［9］.通過綠色耕地的劃定，將自然、社會、經濟、政策和生態(tài)等影響因素有機結合評定耕地質量，將為我國土地資源由數(shù)量管護向質量管護和生態(tài)管護轉變提供參考.

3 綠色耕地劃定的可行性

當前國內外學者已對耕地質量進行了大量研究，由于不同資源管理部門的管理范圍不同，耕地質量評價的目的與重點也不一致，導致關注點不同，制定的標準不統(tǒng)一.我國目前出臺的有關耕地質量評價的行業(yè)標準多為農業(yè)部門和國土資源管理部門制定的.農業(yè)部于2000年發(fā)布了《綠色食品產地環(huán)境技術條件》，規(guī)定了綠色食品產地的環(huán)境空氣質量、農田灌溉水質、漁業(yè)水質、畜禽養(yǎng)殖水質和土壤環(huán)境質量的各項指標及濃度限值、監(jiān)測和評價方法;2003年制定的《全國耕地類型區(qū)耕地地力等級劃分》行業(yè)標準［10］，依據(jù)糧食單位面積產量水平、地力要素基礎條件等因素指標，把全國耕地劃分為7個類型區(qū)，10個耕地地力等級分等指標.其中一等地糧食單產最高，十等地最低［11］;2008年制定了《耕地地力調查與質量評價技術規(guī)程》，規(guī)定了耕地地力與耕地環(huán)境質量調查與評價的方法、程序和內容，其中耕地環(huán)境質量界定在土壤重金屬污染、農藥殘留與灌溉水質量等方面［12］.國土資源部于2009年發(fā)布了《中國耕地質量等級調查與評定》，但是在進行耕地質量評價因素選取時未考慮土壤污染這一影響耕地質量的重要因素.另外，水利、林業(yè)、環(huán)保等相關部門也有相近的標準.這些都為綠色耕地劃定提供了基礎數(shù)據(jù).

4 綠色耕地劃定

4.1 綠色耕地的概念

保護耕地不僅要解決一定區(qū)域內人口的吃飯問題，更重要的是保證國家對商品糧的需求.綠色耕地重在旱澇保收、穩(wěn)產高產、無污染.綠色耕地能起到保障國家糧食安全、保障一定時期內人口和社會經濟發(fā)展對糧食的需求的重大作用，所以它必須是耕地中農業(yè)設施配套最好、地力最肥沃、抗災能力最強、污染最小，并且是主要糧食生產基地的這一部分.

對綠色耕地的保護應重點突出措施的嚴格性和時效的長期性.綠色耕地是耕地中最優(yōu)質的部分，從長遠來看，數(shù)量上絕對不可以減少、不可以調整，面積上只能增加，質量上只能提高.

基于以上原因，初步設定綠色耕地的概念為:綠色耕地包括現(xiàn)有綠色耕地和潛在綠色耕地，是指自然條件和區(qū)位優(yōu)越、農業(yè)配套設施較為完善、土壤肥沃、地力上等、農作物產量高、作物品質高、旱澇保收、穩(wěn)產高產，代表一個區(qū)域內自然生產力最高水平，對保障糧食安全有重要意義的耕地.綠色耕地具有數(shù)量少、產量高、作物品質高、易占用、難補償?shù)奶攸c.

4.2 綠色耕地的劃定和保護

如果以上綠色耕地的概念成立，可以通過一定的評價方法，把綠色耕地從耕地中分離出來.因此，劃定并保護綠色耕地包括評定等級、劃分片塊、建立資料、健全制度等一系列環(huán)節(jié).

4.2.1 劃定耕地質量等級

綜合評價一定區(qū)域內耕地地力、生態(tài)環(huán)境、水利環(huán)境、投入產出效益等因素因子，結合我國已進行的耕地質量等級評價和土壤污染調查資料，按照綠色耕地的概念，對區(qū)域內耕地進行等級劃分，其中土層深厚、質地適中、地力上等;排灌設施完善、旱澇保收;田塊規(guī)整、集中連片、復種指數(shù)達到100%以上，產量水平較高;生態(tài)環(huán)境保持良好，沒有生態(tài)環(huán)境污染的耕地優(yōu)先劃定為綠色耕地.

4.2.2 劃定綠色耕地片塊

綜合考慮經濟社會發(fā)展的各項規(guī)劃，依據(jù)耕地等級評價結果，進行綠色耕地劃定.綠色耕地劃定的原則可以依照原有保護片塊為基本單位，也可以適當拆并片塊，根據(jù)實際情況和不同等級標準來突破行政村組界線.把適于種植糧食作物，經營權相對集中的耕地、實施過高產農田建設的耕地、進行過農業(yè)土地綜合開發(fā)的耕地以及農業(yè)科研教學試驗田等片塊，優(yōu)先劃定為綠色耕地.

4.2.3 對綠色耕地實施保護

對綠色耕地實行用途管制，首先倡導農民在綠色耕地劃定區(qū)內種植水稻、小麥、油菜等糧食作物.等到國家出臺相關配套政策以后，綠色耕地可參照基本農田管理模式，實現(xiàn)真正意義上的用途管制.對已經劃定的綠色耕地，落實到人實施保護;進一步實施縣級領導小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護專班，村內有協(xié)管員，小組有信息員，戶戶有責任義務明白卡，健全縣到戶的綠色耕地保護網絡.加大對綠色耕地的建設力度，在綠色耕地相對集中的地區(qū)，大力推進高產田建設，力求進一步完善農田基礎設施，提高耕地質量，使綠色耕地達到可持續(xù)利用.

全面落實綠色耕地保護資金.在實際工作中，耕地保護資金大多用于耕地建設，而對耕地保護投入相對較少.綠色耕地劃定后，專門撥出綠色耕地保護經費，按每年每畝一定的標準支出，專項用于綠色耕地保護的基礎業(yè)務建設和網絡建設以及動態(tài)巡查、違法案件查處等工作.

5 劃定綠色耕地的建議

5.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局

綠色耕地是我國糧食安全的最基本保障，在劃定范圍和比例上，應采取全國統(tǒng)籌或者是以省為單位統(tǒng)籌安排.突出集中連片，劃定重點放在糧食主產區(qū).

5.2 建立保護補償機制，以經濟杠桿來調節(jié)保護綠色耕地的積極性

由于糧食生產比較效益低下，致使地方政府和農民從事糧食生產的積極性不高.針對這一現(xiàn)狀，應盡快出臺具體措施來落實綠色耕地保護補償機制.從地方財政收入中提取補償資金.在補償資金分配上，按綠色耕地面積、生產糧食多少等因素來分配.在補償資金的用途上，一方面要加大耕地保護、建設、設施管護的投人，確保劃定的綠色耕地總量不減少、用途不改變、質量有所提高;另一方面地方政府要對種糧農民進行相應的補貼，改變“種糧越多越窮，耕地保護越好越難發(fā)展”的被動局面.

5.3 強化保護措施，確保綠色耕地永久不被破壞

針對綠色耕地保護，建議成立國土資源執(zhí)法的法制機構，在縣級及以上部門設立國土資源公安派出所，做到對破壞耕地等違法違規(guī)行為的及時制止和有效打擊.

6 結論

劃定一定數(shù)量的綠色耕地并得到永久保護，可以保證國家具備比較穩(wěn)定的糧食生產能力，從而保證食物供給的持續(xù)生產能力和糧食安全.但綠色耕地在國內還沒有明確的概念和提法，對于綠色耕地的劃定也沒有具體的標準.溫總理在政府工作報告十二五規(guī)劃(草案)中提出未來五年加大對耕地保護的力度，隨著十二五規(guī)劃的實施，劃定綠色耕地將成為耕地保護的新途徑.

鑒于資料有限，本文提出的綠色耕地劃分方法較為籠統(tǒng)，在后續(xù)研究工作中建立起綠色耕地劃定的指標體系，為量化綠色耕地劃定問題奠定基礎.

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