我國民間金融的制度缺陷及解決方略

■耿軍會 李淑穎（河北金融學院金融系 河北保定 071051）

引言

民間金融是相對于官方金融而言的，是指民營金融機構提供的各種金融服務以及非金融機構的自然人、工商企業以及其他經濟主體之間的金融活動。民間金融分為正規和非正規兩種形式，前者主要是指那些在我國正式金融體制內并受金融監管部門監管的民間金融，主要有城市信用社（城市商業銀行）、農村信用社（農村商業銀行）等，貸款公司、農村資金互助社及村鎮銀行等新型民間金融也已經被央行納入金融機構的范圍；后者主要是指游離于現行制度法規邊緣，在政府監管之外所存在的金融行為，例如民間借貸、合會、私人錢莊，股權投資、財富管理等。

我國民間金融的產生與發展

民間金融在我國有著悠久的歷史。據蘇曉生教授的研究，我國的民間融資行為最早可以追溯到西漢前期。雖然那時的融資方式和擔保制度與現代意義上的融資模式大大不同，但作為一種非官方的融資現象一直延續到隋唐，并興盛于明清。值得一提的是在民國初期，民間金融幾近鼎盛；在浙江沿海地區，民間金融規模已經超過了政府金融的規模。改革開放以來，伴隨著金融自由化和貨幣開放性趨勢的推行，民間金融取得了較大的發展。這種勃興的局面在很大程度上是由于官方金融壟斷而對民間金融抑制導致的政策扭曲。由于官方金融自身存在諸多缺陷，由此而派生了民間信用活動。一般來講在全國范圍內，局部區域官方金融涵蓋面越小，民間金融活動就越活躍，規模就越大。我國現行金融體制的官方壟斷性主要表現為機構壟斷、市場壟斷、價格或利率壟斷。只允許現行金融機構、國有企業和外國銀行在中國開辦銀行或分支機構，其他任何企業或個人都不允許開辦銀行，這是機構壟斷；只允許批準的正規金融機構從事存貸款業務，民間借貸長期屬于非法行為，處于灰色地帶，這是市場壟斷；由央行統一制定存貸利率的政策和行為屬于價格壟斷。

我國城鄉居民儲蓄存款余額增長較快，某種程度上說明民間資本潛力巨大。民間資本不能開辦銀行，存銀行很難保值增值，其他投資渠道狹窄，而民間金融活動又有著較高的回報，在趨利動機的驅使下，大量民間資本就流入了民間金融市場。正規金融機構特別是五大國有商業銀行和地方股份制銀行出于“安全性、流動性、收益性”的考慮，主要服務于大中企業及有政府背景的項目，主要服務區域是大中城市。正規金融向大企業放貸的能力過剩，但卻不能有效滿足中小企業和“三農”對資金的需求。而民間金融在我國民營經濟和農村經濟中扮演了重要的角色，成為滿足中小企業、個體工商戶、農業合作社及專業農戶這些草根經濟融資的重要渠道。民間金融是基于人際關系而建立與發展起來的，與正規金融機構融資相比，民間金融在信息、成本、管理、服務等方面具備較多的優勢，與草根經濟天然、長期地結合在一起。民間金融已經成為我國金融體系不可或缺的組成部分，在解決草根經濟資金短缺、實現多樣化資金供給方面具有天然優勢。在我國浙江、江蘇、廣東、山東等沿海地區，由于非公有制經濟發展較快，企業需要大量的資金，正規金融無法滿足企業的需求，民間融資彌補了正規金融的不足。這些地區的民間金融規模大，浙江溫州還被稱作是“民間金融之鄉”。

我國民間金融的發展現狀及特點

改革開放以來，我國經濟迅速發展，民間金融快速增長，融資規模巨大，融資主體逐漸多元化。

（一）融資規模大且發展迅猛

企業、居民投資意識增強，為剩余資金尋找出路。在通貨膨脹預期和銀行高存貸利差的條件下，一部分民間資本為追逐高收益，轉向民間借貸。同時經濟迅速增長帶來大量的投資需求，尤其是民營企業和個私經濟的資金需求難以從銀行信貸渠道得到滿足，迫使其轉向民間融資渠道。民間金融的供給和需求都不斷增長，民間資本不斷發展壯大，民間金融的涉及面越來越廣，融資規模急劇擴大。目前我國民間融資規模已超過3萬億元，而且近年增長速度接近30%。

（二）融資主體逐漸組織化

民間金融是一種復雜的金融現象，既包括保障性質的互助互濟，也包括直接融資，還包括通過金融中介進行的融資活動。以往民間借貸作為自發、分散的融資活動，更多的是個人之間一種短期、小額、低息的資金互助行為，特別是在農村仍然廣泛存在。直接融資主要是家族、鄉鄰、朋友之間在企業初創期和需求流動資金時相互借貸，以及較大規模的新辦企業、房地產和高科技企業帶有風險投資的性質的相互融資，這種投資性質的借貸利率高，甚至是高利貸。目前民間融資更多地體現為一種有中介組織參加的活動，在組織形式上主要包括農村資金互助社、貸款公司、典當擔保、私募基金以及合會、錢莊等。近年來互聯網金融異軍突起，發展迅猛，民間資本成為互聯網金融的重要擁護者和實踐者。有資金的個人通過第三方網絡平臺把資金以信用貸款的方式貸放出去，這種P2P網貸發展很快。社交網絡開始發放小額貸款，一些金融產品也可以網購。由于融資主體的組織化，民間金融運作逐漸規范化。借貸手續比以前完善，現在不少民間借貸的手續參照銀行辦理，須簽訂字據，甚至簽訂包含金額、期限、利率等內容的正式書面合同。抵押和擔保貸款方式占比提高，信用貸款比例下降。不少民間融資出于受法律保護和借款人承受能力的角度考慮，其利率一般在銀行同類貸款利率的4倍以內。

（三）融資方式逐漸公開化

社會公眾已普遍接受通過民間融資手段來滿足生產經營和消費需求的理念。合同法和民法等明確了民間借貸行為在某種程度上受法律保護，這促使民間融資市場逐漸公開化。近年來，我國部分商業銀行以及信托投資公司推出了委托貸款新業務。有資金的企業或個人可以將資金由銀行挑選客戶代為放款，在銀行的中介下，民間融資更為公開化。

（四）融資價值日益突出

當前民間金融已從生活消費需求為主轉向以經營投資為主，主要解決草根經濟生產經營資金不足，幾乎滲透到國民經濟的各個行業領域。民間金融對中小企業的成長和解決三農問題發揮了獨特的作用。民間金融基本滿足了中小微企業初創時期的風險投資需求，挽救了一批資金鏈已經或將要斷裂的中小企業，扶持了一大批農業中小企業、農民專業合作社和創新型科技中小企業，對一大批中小微企業由小到大、由弱到強發展成大中型企業也功不可沒。民間金融與官方金融初步形成相互補充、相互競爭、共同發展態勢，有力推動了實體經濟的發展。

我國民間金融的制度缺陷

美國經濟學家麥金農和肖深入研究了民間金融在發展中國家產生的制度根源。指出：“由于缺乏規約民間金融的法律法規、缺乏民間金融的有效監管制度、缺乏相應的機構設置和撤并制度、缺乏脫離行政干預的組織制度、缺乏相應的信用制度、缺乏相應的風險規避和保障制度、缺乏規范的內部經營管理制度、缺乏有效的產權制度，使得發展中國家的民間金融出現了諸多經營環節的失范甚或違法犯罪的現象”。從總體上看，我國的民間金融存在著如下基于制度不規范基礎上的弊端：

（一）民間金融還未取得正式的合法地位

遍布全國的國有控股商業銀行、股份制商業銀行和擁有現代化管理與技術的外國銀行的分支網絡組成了官方金融體系；傳統的、小規模經營的民間金融，廣泛存在于國民經濟的各個層面，形成了二元金融體制。官方金融機構很難與需求復雜、貸款量少且信息高度不對稱的草根經濟合作，民間金融機構卻可能克服正規金融機構的缺陷。民間金融具有制度層面的合法性，只要不違反法律的強制性規定，民間金融關系都應受法律保護。但是目前我國還沒有一部法律或法規來確立民間金融的合法性，民間金融還未獲得國民待遇，合法民間金融機構的數量也有限。小額貸款公司、融資性擔保公司等具有融資功能的正規民間金融機構對緩解草根經濟融資難問題具有重要的補位作用，有助于遏制地下錢莊、高利貸等非法金融，但限于數量偏少、覆蓋范圍有限，作用發揮不夠。

（二）民間金融運作不規范且問題多、風險大

民間金融存在組織結構松散，管理方式落后，運作不規范等問題，容易引發經濟糾紛和經濟犯罪。民間金融機構還普遍存在籌資難問題。民間金融具有為追求高贏利而冒險或投機的一面，缺乏必要的法律約束，且隨意性、隱蔽性較強，多數是私人交易行為，手續不規范，擔保簡單，更無跟蹤監控機制，同時受借款人還款能力、經營狀況和不可預期因素影響較大，易引發經濟糾紛。民間金融機構也普遍沒有完善的信貸管理辦法來規范民間融資行為，隨意性、主觀性強，對融資方缺乏有效的監管手段，一旦融資方騙貸，將給供給方帶來不可估量的損失。民間金融利率普遍超出了實體經濟發展水平和融資方的實際承受能力。對于資金的供給方來說，利率高能夠為其實現資金收益的最大化創造條件，但過分追求資金的收益，而忽視資金的安全性，為其按期收回資金增加了難度。對于融資方來說，民間金融利率過高，加重了其生產經營的成本支出，獲取利潤的空間被縮小，能否按期償還借款成為未知數。有些欠貸企業近幾年由于經營不善，資產負債率高，在難以取得銀行資金支持的情況下，依靠民間融資特別是高利貸彌補資金缺口，加重了企業負擔，增加了銀行貸款回收的難度。銀行信貸資金通過多種渠道轉化為民間融資情況也大量存在，增加了銀行信貸資金的風險。

（三）對民間金融缺乏有效的監管

民間金融是一把“雙刃劍”，一方面民間金融促進了經濟的發展，支持了民營企業的融資，推動了正規金融制度的改革與創新；另一方面，民間金融又干擾著我國的宏觀金融調控，從而引發潛在的金融風險。加強對民間金融的監管，并不是要徹底“消滅”民間金融，而是通過合理的制度來規范民間金融，引導民間金融向著規范有序的方向發展。目前我國對正規民間金融機構采取分頭管理的制度，小額貸款公司主要由地方政府監管，典當行、拍賣行由地方工商部門監管，而大型融資擔保公司由銀監會及派出機構監管。中央層面缺乏跨部門的民間金融協調監管機構；地方政府缺乏金融監管的人員、經驗和技能。民間金融具有隱蔽性、分散性，有相當一部分民間金融還游離于國家政策法規之外，沒有制度保障，也是監管的空白。監管乏力導致民間金融組織管理混亂，高利貸、金融詐騙等違法犯罪行為頻發。

（四）民間金融影響國家宏觀調控政策的實施

由于部分民間金融游離于金融體系之外，資金的流向不一定符合國家宏觀經濟政策和產業政策。民間金融具有強烈的逐利性，投資盲目。民間資本過多集中于新興的利潤空間大的行業，極易導致行業生產過剩，出現經濟結構性風險。民間資本大量流向產品結構單一、科技含量低、高耗能高污染、不符合產業政策的產業或企業，維持其繼續生存，增大了調整優化經濟結構的難度。民間融資規模較大卻沒有納入國家信貸總量，還干擾了中央銀行對信貸和貨幣供給的總量監測與控制。

我國民間金融的制度創新機制

民間金融與正規金融公平競爭、相互補充、有序發展，才能促進金融市場繁榮活躍和效率提高，才能從根本上解決中小微企業和三農的融資難題。隨著我國經濟的快速發展，民間金融活動將更加活躍，規模將日趨擴大，形式也趨于多樣。應該正確認識民間金融存在和發展的客觀必然性和必要性，通過金融制度改革與創新，建立公平競爭、和諧發展的市場經濟環境，促進民間金融的健康有序發展。推進民間金融制度創新是我國金融體制改革的重要組成部分。核心是要放松對民間金融的管制，疏堵結合，將一部分民間金融納入正式法律制度，給予合法地位，創造條件讓其自發地向規范化方向發展。

（一）創新民間金融法律制度

民間金融是一種內生性的金融制度，由于長期金融抑制，我國尚無一部專門的法律或行政法規對其做出全面系統地規定與調整。大多數民間金融游離于現行制度法規邊緣，不僅嚴重制約其健康發展，限制其積極作用的發揮，還會產生一些嚴重的社會問題。我國應當改變抑制民間金融的政策，制定有利于民間金融合理發展的法律制度體系。制定《民間金融法》，明確界定融資和非法融資的界限，確定民間金融的法律地位，承認民間金融的合法性，保護正當的經營活動。引導其從地下轉入地上，公開登記，逐步走向契約化和規范化軌道。明確民間金融機構的組織形式、財務制度、經營范圍、市場準入與退出機制。明確組織禁止的民間金融行為及處罰規則。在《民間金融法》的框架下，地方政府可根據各地的經濟發展狀況制定不同的規章和具體的實施細則。在立法模式方面，可在民間金融發達的地區先行試點，再逐步擴大范圍，最終制定出一部相對詳盡的法律在全國統一施行。浙江溫州已經出臺第一部民間借貸的地方法規《溫州民間融資管理條例》，這是溫州民間借貸規范化、陽光化、法制化的重要突破。

（二）健全民間金融組織體系

放開金融市場準入，健全金融組織體系，實現金融機構多樣化。盡量通過發展多元化的正式或準正式金融機構來擠出部分非正規金融活動，尤其是規模較大的，脫離人緣、地緣和血緣紐帶約束的風險性較大的非正規金融活動。發展行業性、區域性民間金融機構，增強金融市場競爭活力。鼓勵有條件的地方，在嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，吸引社會資本和外資，鼓勵各種經濟主體積極興辦為中小企業和三農服務的多種所有制的金融組織及消費金融機構，比如民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等。增設一些區域性金融機構，比如小額貸款公司、村鎮銀行、擔保公司等，使之擴大規模。目前一批批互聯網P2P網貸公司在陸續誕生和倒閉，因此要明確其性質、職能，促使其完善借貸流程，加強風險防控。適度拓寬民間金融機構融資渠道。對風險控制水平高、運作規范的小額貸款公司等民間金融機構，逐步開放銀行間拆借、提高主動負債能力。

（三）建立全方位多層次的服務體系

金融監管部門和地方政府可以建立全方位多層次的服務體系，為民間金融的發展提供必要的信息服務、信用服務和擔保服務等，使他們改進服務價格和質量，降低風險。可以利用央行的“征信系統”和“個人誠信檔案”等，構建民間金融的信用信息服務平臺。通過這個平臺，讓借貸雙方自主、客觀、準確地進行借貸決策。地方政府可以構筑規范運作、信息公開、有效監督、風險提示的民間借貸平臺。如建設民間金融街，吸引民間金融組織入駐，并引入信用評估機構、擔保機構提供配套服務，進行信用評估和擔保。為進入民間金融街的民間金融組織提供交通條件、稅收及其他公共服務。當入駐民間金融組織數量和融資額達到一定規模后，更有助于實現集聚效應和擴散效應。隨著民間金融街民間借貸規模大的擴大，民間借貸的規范化程度、安全性和效率就會提高。民間金融街還具有類似金融機構孵化器的作用，可以更好地培育處于初創期的民間金融組織。

（四）加強對民間金融的監管和調控

民間金融監管制度應以提高金融資源配置公平高效、促進企業和公民獲得平等融資機會為出發點，通過鼓勵、引導、規范和監督管理，保障民間金融健康發展、提高包括民間金融在內的金融業的效率。政府要通過立法將民間金融納入監管范圍，對其實施依法監管。改變民間金融的監管思路，分層監管，并與工商、公安等部門形成監管合力。出臺和完善相關規章制度，規范民間金融行為。對民間金融主體雙方的權利義務、交易方式、契約要件、期限利率、稅務征收、違約責任和權益保障等方面加以明確，推進民間金融交易契約化、規范化、標準化。對非法吸收公眾存款、集資詐騙、高利轉貸、金融傳銷、洗錢，以及暴力催收導致人身傷害等違法犯罪行為，公安、司法部門應及時介入，依法堅決取締，嚴厲打擊。加強對民間金融的檢測與調控。構建與完善民間借貸跟蹤監測體系，為經濟決策及宏觀調控提供更為全面的信息。引導民間資本合規投向符合國家產業政策的實體經濟。對民間金融的規模、利率、投向等動態跟蹤把握。建立有效的風險處理機制，對民間融資中出現的風險，能夠采取迅速、有效的措施，及時轉移和化解，阻止風險的蔓延。

解決民間金融問題從根本上來說要改變對民間金融的抑制政策，推動金融體制改革，加快金融自由化進程，對民間金融加以疏導。要放寬設立民營銀行的限制，逐步實現利率市場化，利率市場化對民間金融的規范發展具有重要的意義。

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