后發縣域城鄉一體化新格局形成機理研究

■白 云 副教授（山東理工大學馬克思主義學院 山東淄博255049）

資源雙向流動：新格局形成的突破口

我國工業體系的形成和初步建立，是在犧牲農業發展，通過工農業產品不等價交換的“剪刀差”實現的，導致了城鄉間利益差別持續加大，是“三農”問題日益嚴重的根源。而對于農村而言，專業化水平、生產率水平、商業化水平和從市場中得到的真實收入能力均非常低，農村雖占縣域人口和地域的絕大部分，但人均占有資源少，貧窮落后，是弱勢社區；廣大農民收入低，增長慢，是弱勢群體；農業同樣是弱質產業。因此，形成后發縣域城鄉一體化格局，改變這種“一頭重、一頭輕”的二元利益機制，應從制度上改變這種不平等的城鄉關系，實現城鄉資源雙向流動。

解決城鄉資源雙向流動是縣域城鄉一體化新格局形成的突破口。在經濟欠發達的后發縣域城鄉二元結構偏差相對嚴重的背景下，消除由城鄉二元體制所造成的“經濟不自由因素”，形成并擴大城鄉互動發展的“經濟自由”，顯得至關重要。因而，后發縣域要給農民平等的國民待遇、完整的財產權利和自由的發展空間，充分運用政府調控和市場的雙重機制，促進城鄉兩大經濟體有機融合，使城市和農村各揚所長，優勢互補，使城鄉之間人口、資金、技術、信息等要素實現有效流動，使農村經濟社會結構向有利于大幅度提高綜合生產力水平、有利于農民加快步伐奔小康的目標優化，實現整個縣域快速、健康、協調發展。實現這一重大戰略轉變，關鍵是在平衡城鄉經濟社會關系、城鄉產業結構戰略調整、城鄉生產力地域布局和城鄉平等發展政策與體制等方面進行重大改革和創新，構建城鄉經濟統籌發展的基本框架。

破除后發縣域的二元結構，形成城鄉經濟互動，就必須按照價值規律辦事，建立城鄉之間平等的市場交易規則，以市場平等競爭為原則，確立城鄉間制度安排和政策規定，利用市場機制扭轉當前城鄉交易的巨大差價，實現縣域城鄉間的資源雙向流動。后發縣域經濟大都依賴傳統農業，勞動投入過多和資本、技術投入過少是傳統農業資源配置的特點，也是傳統農業效率低下的根源。傳統農業要實現質的飛躍，就必須通過資本、技術等要素流入農業部門，農業富余勞動力流出農業部門，打破這種非均衡結構。只有這樣，才能形成高效率的要素替代。要結合宏觀市場需求，把資本、資源、技術和市場有效組合與發揮農業資源比較優勢有機結合，形成競爭優勢。要選準本地具有特色的優勢產業，進行科學合理的產業規劃，宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜游則游。同時，打破小農經濟模式，生產出具有市場競爭力的大宗綠色農產品，全力推進農業產業化進程。通過縣域工業發展為傳統農業發展提供動力，從根本上解決農村人口轉移問題。通過工業化帶動農業產業化，進而推動城鎮化，牽動農業和農村的發展，推進農業現代化，使后發縣域產業在城鄉之間進行廣泛融合滲透，為城鄉一體化發展提供堅強的物質基礎，逐步實現共同繁榮。

體制和制度創新：新格局形成的關鍵

城市與農村的不平衡發展是世界各國在經濟發展過程中都要面臨的問題。30多年來，我國逐步加大了對承包經營權流轉、要素市場、流通體制、戶籍制度等方面的改革力度，加強了制度安排，改善了政府對農業的宏觀調控方式，擴大了集體經濟組織和農戶的自主權，為改善城鄉關系、解決新時期的“三農”問題奠定了基礎。但是，在一些關鍵性的領域，政府缺位現象依然存在，對“三農”問題的解決、城鄉關系的改善構成瓶頸性制約。

隨著經濟社會的發展，特別是科學發展觀的提出，后發縣域發展問題引起了中央和地方高度重視，城鄉一體化發展的政策環境逐步改善，相關配套政策陸續出臺，在制度、政策等方面向后發縣域傾斜，同時鼓勵后發縣域通過管理和機制創新，促進地方加快發展。但是，一些后發縣域的城鄉機制制度缺陷仍然突出，阻礙了城鄉一體化發展進程。

只有從體制改革、制度建設入手，才能從根本上和全局上破解二元結構。加強城鄉密切協調，構建一體化的體制和制度創新框架，就必須在財政體制、行政體制、投融資體制和戶籍制度、土地制度、社會保障制度等方面加大創新。改進縣鄉財政制度，調整市、縣、鄉三級財政支出結構，完善財政管理方式，加大市級財政對困難縣的轉移支付力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，加大對農業、農村和農民的支出比重，落實好農業稅全免、糧食直補和農機購置補貼政策，逐步建立農村公共財政體制框架。全面推進農村產權制度改革。按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營；建立失地農民就業安置和最低生活保障制度，采取以農民土地承包權入股的方式，使農民分享經營性建設項目長期而穩定的收益。盡快建立城鄉統一的勞動力市場和戶籍制度。放寬城鎮落戶條件，取消對農民進城就業的各種歧視性規定和不合理限制。大力推進農村金融創新，出臺金融機構支持縣域經濟發展的政策，充分發揮各類金融機構作用，為縣域經濟加快發展提供必要、穩定、持續的資金支持。調整城鄉利益分配機制。按照“兩個趨向”戰略要求，在城鄉統一制度安排基礎上，通過直補益農、放權讓利等措施，有針對性地建立起對農業和農民的救助和補貼機制，通過工商業資本反哺農業，提升農業開發的質量和效益，在拓寬農業開發的深度和廣度的同時，重構以工補農、以商促農、以城助鄉的利益分配機制，建立利益共享、風險共擔的城鄉經濟聯合體，通過以鄉促城、以城帶鄉等方式，逐步推進城鄉融合協調發展。

農村城鎮化：新格局形成的空間載體

從世界各國的城鎮化規律看，城鎮化水平一般都高于工業化水平。但目前我國城鎮化水平明顯滯后于工業化，城鄉分割的二元結構體制沒有得到根本改變。這不僅制約我國農村經濟社會發展，導致農村人口收入增長緩慢，還成為影響工業化和整個國民經濟健康發展的重要制約因素。

在城市化和產業集聚的影響下，產業和生產要素的相對集中效應逐步增大。各種生產要素的集聚帶來了集聚效應，這使得各要素主體的收益增大，從而造成農村富余勞動力等生產要素向某些中心區域迅速集中。在我國，由于農村人口數量龐大，中心區域僅僅依靠大中城市不能容納所有的農村剩余勞動力，縣城和小城鎮便成為分流勞動力的重要空間載體。由此，促使我國農村城鎮化的逐漸形成和發展。城市化發展的經驗表明，農村城鎮化能使農民增加收入、改進生活方式，從而縮小城鄉居民收入差距，促進城鄉一體化發展和城鄉經濟社會的統籌發展，與此同時，空間的融合帶來較多的生產要素和較大的市場使縣域經濟也同步發展起來。

后發縣域受區位條件、資源稟賦、產業基礎的影響，城鄉空間分布極不均衡，差異大、聯系差，空間動態發展趨勢差異明顯。縣域城鄉空間布局合理、功能鮮明是城鄉一體化的空間依托和表現形式。在推進城鄉一體化進程中，應根據各縣域的實際情況采取不同的發展策略。調整優化城鎮體系，按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，堅持中心城、中心鎮和中心村并舉，著眼于提高土地的集約化利用水平，提高城鎮承載能力，加快縣城和小城鎮建設，促進公共服務設施向農村延伸，促進城鄉之間人力、物力、資金、技術等合理流動，通過規劃空間的大發展，功能布局的大調整，提高城市對農村的支持和反哺能力，激發城鄉協調發展的生機和活力。引導城鄉居民合理流動，著眼于降低經濟發展成本，適應縣域的特殊自然環境，構筑可持續承載的生態環境體系，做到聚中有散、散中有聚、以聚為主，鼓勵人口向小城鎮及鄉鎮集中，促進城鄉一體化進程。合理布局資源要素，注重產業發展與城鄉空間的分布協調，縣域城鄉資源要素的空間布局要著眼于優化城鄉互動的產業形態和生產方式的改變而進行配置，做到生產與生活結合，城鄉空間的分布與工業、公共服務業、農業產業布局相結合。城鄉空間布局與現代生活方式相適應，著眼于強化城鄉基礎設施銜接、互補的空間布局，由分散布局向城鎮集聚空間布局轉變，改善農村人居環境和生態環境，建立共建、共有、共享、可持續發展的城鄉生態系統，實現城鄉社會資源集約及高效利用。

基本公共服務均等化：新格局形成的基礎

長期以來，我國城鄉之間基本是“一國兩策”，財政投入城市力度大，在教育、醫療、衛生、社會保障和公共基礎設施等公共服務供給方面，城鄉之間差異很大，最終導致城鄉面貌的巨大差距，嚴重影響了城鄉經濟社會的協調發展。近年來，我國各級政府重視農村基本公共服務建設，不斷持續增加投資，農村基本公共服務供給在一定程度上得到了有效改善，但與農村、農民的實際需求相比，與城市相比，差距依然很大，農村基本公共服務供給不足的狀況仍然沒有得到大的改觀。其主要表現在城鄉基本公共設施供給差距較大。由于公共產品供給制度改革滯后，水、電、路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共基礎設施在許多農村難以覆蓋。如在教育方面，農村人口平均受教育程度遠低于城鎮人口，城鄉師資水平的差距也很大。城鄉社會保障不均等，我國城鎮以養老、醫療、失業、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系已逐步建立，而農村社會保障水平遠低于城市，制度建設尚處于起步階段。并且，農民、鄉鎮企業職工和進城農民工還沒有完全納入社會保障體系，農村仍主要依靠家庭保障和土地保障。

長期以來，社會事業的發展單純依賴各級政府的投入和經濟發展的反哺。城市社會事業的投入增大，給各級政府造成了較大壓力，財政的緊張造成了農村基礎設施建設和社會事業發展很難納入到城鄉統一發展規劃之中，最終造成對農業發展、農村基本建設和農村社會事業發展的財政投入不足。在一些地區，尤其是中西部欠發達的后發縣域，財政困難，財力弱，反哺“三農”能力不強，造成農村社會事業發展緩慢，嚴重困擾著各級政府。目前，后發縣域仍缺乏足夠的統籌城鄉公共產品大致均等化供給的財政經濟能力。在財政相對緊張、農村經濟發展水平相對偏低、農民生產剩余較少的情況下，就很難真正建立起城鄉公共服務均等化的長效機制，農村公共產品供給也只能在一種較低水平中改善。

推進城鄉基本公共服務均等化是我國各級政府建設服務型政府，加強社會管理和公共服務的重要內容。在各級政府中，縣級政府面對城鄉，接近基層，功能齊備，是承上啟下、溝通條塊的樞紐，在推進城鄉基本公共服務均等化上地位關鍵，作用重要。后發縣域要統籌城鄉管理體制改革，打破城鄉界限，優化鄉鎮布局，調整鄉鎮職能，整合農業行政管理資源，調整各級政府部門的內設機構和行政職能，創新農業管理體制，建立城鄉一體的規劃管理體制和公共服務管理體系，工作向農村延伸，投入向農村傾斜。要加快縮小城鄉之間社會事業和公共服務水平的差距，加大對后發縣域的支持力度，按照有利于逐步實現基本公共服務均等化的要求，整合優化后發縣域城鄉教育、就業、醫療、衛生、社保等各種資源。繼續加大對教育、醫療、衛生、社保的投入力度，構筑惠及后發縣域的城鄉教育、醫療、衛生、社保等公共服務一體化體系，逐步推動城鄉社會事業和公共服務的均衡發展。

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